关于调整促进就业和再就业税收政策的建议
一、案由
我国正处于社会经济的多重变革之中，就业问题已成为我国众多经济和社会矛盾中突出的一个。近年来，随着市场经济体制改革的深化和经济结构的战略性调整，下岗失业人员不断增加，加之新增劳动力的不断扩大，农村富余劳动力向城镇转移速度加快，使城镇劳动力供给总量严重大于需求总量，就业矛盾非常突出。为了解决就业和再就业问题，中央和各级政府采取了一系列政策措施，税收优惠政策是其中最具实质性的政策之一。1992年，根据中央关于利用税收、金融等经济杠杆，扶持第三产业发展以促进就业的政策精神，国家税务总局出台了相关的税收优惠规定，鼓励劳动就业服务企业及其他第三产业的发展，安置待业人员和企业富余人员。1998年，为贯彻落实中共中央、国务院《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业的通知》，国家税务总局发布了《关于下岗职工从事社区居民服务也享受有关税收优惠政策问题的通知》，鼓励下岗职工从事社区服务业。2002年9月，全国再就业工作会议后，国家税务总局会同财政部、劳动和社会保障部以及国家经贸委等部门又下达了一系列税收优惠政策，初步形成了一个覆盖面较广的再就业税收优惠体系。这些税收优惠政策主要包括四个方面：一是鼓励和扶持下岗人员自谋职业和自主创业，对下岗人员从事个体经营，给予免征营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税三年的照顾；二是鼓励企业积极吸纳下岗就业人员，对符合条件的服务型的商业零售企业以及劳动服务企业中的加工型企业和街道社会具有加工性质的小型企业实体，在企业所得税、营业税方面给予一定的优惠减免；三是鼓励国有大中型企业主辅分离安置富余人员，对这些企业兴办的经济实体，三年内免征企业所得税；四是较大幅度地提高了增值税、营业税的起征点，对纳税人销售额达不到起征点的，分别给予免征增值税、营业税及城市维护建设税等的照顾，鼓励小企业的发展，增加就业机会。2004年，对城镇退役士兵自谋职业制定了税收优惠政策。
促进就业和再就业税收政策的实施对解决我国的就业和再就业问题起了较好的支持和促进作用。但是，从整个国家的就业问题来看，现行的税收政策所存在几个方面的不足，影响了税收政策对就业和再就业的促进作用。
1.政策缺乏系统性，零敲碎打
就业和再就业是一个系统工程。税收政策应从长期的、整体的角度进行设计。而近年来出台的税收优惠措施，多是针对某一类企业、某一类人员的具体就业问题提出的临时性、短期性的措施，大都以3年为一个周期，甚至也有一年期的减免，过渡性色彩较浓。虽然这些措施对就业问题起了促进作用，但缺乏制度应有的系统规范，没有能从总体上形成政策体系，缺乏政策之间的协调。
2.政策目的看似明确，实则混乱
现行的税收优惠从政策目标来看分为促进就业和促进再就业两类，看似很明确，但在实际操作中，就业和再就业之间的政策界限过于明确，反而造成了混乱，妨碍了政策的有效实施。就业和再就业实质上是同一个问题。再就业概念和再就业政策的提出有其特定的社会经济背景和政策背景，在国有企业改革过程中起了很大作用。但是，在我国劳动力市场已基本建立的情况下，专门针对国有企业的再就业的概念已失去了其特定的政策意义。
3.政策实施对象的范围过于狭窄，政策取向有失公平
目前我国就业和再就业的税收政策，从政策作用对象主体的划分来看，税收优惠主要针对劳动就业服务企业；从事社区服务业安置下岗职工的企业；安置军队退役士兵；转业军人就业的企业；服务型商贸企业；国有大中型企业主辅分离、辅业改制、安置富余人员兴办的经济实体；社区街道具有加工性质的小型经济实体等。这样，就限制了许多行业的中小型企业享受就业和再就业的税收优惠政策，削弱了税收政策对就业和再就业的引导和作用。从享受税收优惠的人员来看，享受下岗再就业优惠的人员仅限于国有企业的下岗职工及失业人员、破产待安置人员、享受低保且失业一年以上的城镇其他失业人员。非国有企业下岗职工、自谋职业的大学生、城乡结合部的“农转非”人口和创业农民排斥在外。而且，同是下岗失业人员，大量的集体企业、民营企业以及其他类型的下岗失业人员只有经过一年的失业期才能享受该政策。这种区分，不仅有悖于税收的公平原则，而且也不利于总体的劳动力就业目标的实现。对劳动力的就业而言，所有的经济实体都有承载劳动力就业的功能，而不仅是某几类企业。而且在劳动力市场已基本建立的情况下，针对国有企业的再就业的概念也就失去了特定的政策意义。目前中国的劳动力就业问题也不再局限于国有企业职工。
4.政策实施主体多，妨碍了政策实施的有效性
现行就业和再就业的税收政策在实施中涉及到部门多，政策对象要由不同部门进行资格认定，如劳动就业服务企业由劳动部门认定、军人和福利有关政策由民政部门认定、主辅分离兴办的经济实体由财政和国资委等部门认定、企业吸纳下岗失业人员要经过劳动保障部门认定，同时税务部门还要对企业吸纳下岗失业人员的情况进行核定。整个政策执行的程序和手续繁琐，给下岗失业人员再就业设置了障碍，而且由于有关部门信息共享不够，协调配合难以顺畅，容易影响政策的及时到位，降低了政策执行的效率。此外，从政策实施对象主体来看，就业和再就业优惠对象主体多变，同类主体政策有别。同样是再就业，不同的企业执行政策不同；同样是下岗失业人员，也执行不同的政策，这也使税务部门在执行政策时难以迅速按不同的政策归类和执行。而且，对企业和下岗失业人员来说，也难以把握政策，准确判断出不同行为的政策区别，使得政策的导向作用难以发挥。
5.政策条文设计不够严谨，政策执行面临困局
现行税收优惠政策在制度条文设计漏洞较多，造成滥用税收优惠的现象突出，如由于没有人员数量和资金规模的限制，造成大量规模小的企业采取注销方式，重新登记从事个体经营，以享受更多的税收优惠；有的企业为了享受有关优惠政策先解聘部分职工，再招收持有《再就业优惠证》的下岗失业人员并达到一定比例；原有的企业为享受新办企业的税收待遇，撤消后改变企业性质，再重新办理工商、税务登记；等等。而且，由于政策条文设计不够严谨，也造成政策界限不明，政策执行难度大，如下岗失业人员跨地区再就业能否享受有关税收优惠？国有大中型企业的标准如何控制？外商投资企业是否适用再就业优惠政策？个体经营者从事增值税应税行为的，其城市维护建设税、教育费附加和个人所得税能否免税？企业吸纳下岗失业人员的比例年中处于变化时，如何处理？中途变更劳动合同或毁约的，又如何处理？等等。
二、建议
1.按照市场经济发展的要求，建立兼顾效率和公平的长效政策机制
（1）解决就业问题的根本路竟是经济的增长，只有在经济增长的基础上，才能为社会提供更多的就业机会。因此，从促进就业的角度，税收优惠政策的第一位目标是促进经济增长，以经济增长促进就业。但是，高的经济增长率并不必然带来高的就业率。事实上，近年来，我国就业矛盾突显的同时，经济增长率一直保持高位上行。这其中有由于人口基数大，劳动力人口占人口比重大，劳动参与率高的原因，也有市场体制改革深化，国有企业下岗失业人员增加，农村富余劳动力向非农业领域转移的原因，但不可否认，近几年我国经济增长模式的转变和经济结构的调整对此也有很大影响。随着科学技术的进步，产业结构的升级换代，资本有机构成提高，经济增长所能吸纳的劳动力的弹性系数在下降。众多的因素纠结在一起，造成了我国的就业弹性在经济增长的同时一直呈下降趋势。所以，在宏观经济政策目标的选择上，应强调经济增长和就业增长并重，选择有利于就业的经济增长模式。在经济增长和经济增长模式转变的同时，一方面要进行产业结构的优化升级，发展高新技术产业和企业、以及现代服务业。另一方面，也要在政策上对劳动密集型企业给予适当的倾斜，大力发展劳动密集型的中小企业、资本技术型产业中的劳动密集型加工企业，并对以制造业为骨干的传统产业进行适当的政策扶持。同时对鼓励就业的长期战略性措施和临时过渡性措施之间进行适当的区分。
（2）优先发展第三产业，增强劳动力的吸纳能力。我国第三产业从业人员的比重在2003年为29.3%，大大低于发达国家60%~70%的水平，也明显低于发展中国家30%~45%的水平。这表明伴随着我国第三产业的发展，其吸纳劳动力的能力还有相当大的发展空间。在第三产业中，金融保险、信息咨询等现代服务业对劳动力素质要求高，且投资收益率高。所以，促进就业的政策目标应该是投资收益率偏低的社会服务业。这类企业投资收益率低，不具有投资吸引力，应该在税收上给予必要的扶持。
（3）促进中小企业发展，形成新增就业能力。我国中小企业在解决社会就业，维护社会稳定方面发挥的重要作用是显而易见的，据统计，目前我国中小企业已超过1000多万家，占全部注册企业总数的99%,安置了75%的职工就业。只有中小企业不断发展，才能提供稳定或更多的就业岗位。促进中小企业发展，在政策上，首先要对中小企业实行总体的低税政策，提高它们的积累能力；其次，要消除现行税制中不利于中小企业的规定，优化中小企业的税收环境。当然，发展中小企业的税收政策定位，不仅要考虑如何保护其生存，还应该定位于如何支持符合国家产业政策的中小企业优先发展。
（4）创造税负公平的良好竞争环境，大力发展非公经济。中小企业在就业中的作用很大，而中小企业的主体是私营企业和个人独资企业，大量的劳动力在非公经济部门中就业。近几年，我国的非公经济发展很快。但是，非公经济不仅要直接面对市场需求的冲击，而且要受到来自公有制企业、大型企业以及外资企业享有的各种优惠待遇所造成的不公平竞争环境的压力。所以，应尽快调整现行税制中的不公平的税收待遇，平衡各类税收主体的税收负担，创造良好的公平竞争环境，近一步释放非公企业的经济能量，扩大就业规模。
（5）加快社会主义新农村建设的步伐，大力发展农村经济，逐步消化转移农村剩余劳动力。
2．完善现行税收政策，增强税收政策对促进就业的政策导向作用
（1）扩大就业优惠的适用范围，对所有吸纳失业人员和增加就业的企业，不分经济类型，不分行政区域，不分产业类别（除国家限制发展的产业外），只要达到雇用下岗失业人员达到一定比例的，一律给予按照吸纳失业人员的企业以同等的税收待遇。
（2）扩大优惠政策的适用对象，除了对下岗失业人员的优惠外，优惠政策的适用对象应扩大到所有新增劳动力和“农转非”人口。目前我国富余劳动力主要集中于16周岁以上的初、高中毕业生、大学毕业生、失地农民和农闲富余农民、城镇下岗或分流失业人员、退伍复员军人、“两劳”、“四残”人员等。因此当考虑社会的就业问题时，不能仅局限于某一社会群体，应考虑所有社会群体的公平待遇问题。
（3）延长就业优惠的使用期限，加强政策稳定性，避免纳税人行为的短期化。劳动力的供需矛盾是我国今后相当长时期内需要解决的问题。因此，鼓励就业的政策也应该是具有长远眼光，并保持相对稳定性。当前我国鼓励就业的税收政策大都以三年为一个周期，甚至也有一年期的减免，优惠期显得过短，很容易造成某些企业行为短期化。
（4）完善政策的制度设计和配套的制度法规，避免税收优惠滥用现象的出现，保证政策的引导效果。
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