关于完善政府投资决策机制的建议

2004年7月国家颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，扩大企业的投资自主权，增强市场资源配置的基础性功能。另一方面，《决定》要求进一步推进政府投资体制改革。这表明投资体制改革迈出了新的一步。

多年来，我国政府投资效益不尽如人意。有资料估计，“八五”、“九五”期间，政府投资项目实现目标的成功率不到40％，造成资源浪费。当然，造成投资效益欠佳的原因是多方面的，特别是改革带来的金融政策变化所引出的问题是难以避免的。但是，不可否认的是，投资决策不当是一个重要因素，特别是“政绩工程”、“条子工程”往往扰乱和破坏了政府投资规划计划和决策程序。政府投资决策体系和程序还存在不够科学、不够规范、不够完善的问题。为了贯彻落实中央科学发展观和建设资源节约型社会的方针，继续推进经济和社会的可持续发展，实现投资体制改革的目标，建议国家尽快健全和完善政府投资决策机制。

1、进一步明确政府投资主管部门的职责

政府投资主管部门是投资项目的出资人（或出资人代表），不是项目法人。应明确项目出资人和项目法人各自的管理内容和责任。项目法人是项目的执行者，负责项目的建设实施；项目出资人是项目的决策者，负责项目的决策和监管。投资项目的实施管理和监督管理有本质的不同，如工程招投标的实施是项目法人的事，应按合同法自主进行；出资人不应过多地介入招标过程，主要责任应是审查或核准合同协议书。

2、建立完善的政府投资决策体系

经验表明，任何投资活动都具有分阶段、周期性的客观规律,把握建设项目的周期性规律可以大大提高投资决策和管理水平。政府投资决策系统应该从出资人的角度，遵循客观规律科学地设立。项目周期一般可以分为六个阶段：规划制订、立项选择、决策评估、融资准备、建设实施、事后评价；从后评价又反馈到规划、立项和评估，形成周期。政府投资主管部门的责任是在项目周期6个阶段建立有效、规范的决策、监管制度和机制，努力提高决策和监管水平，达到合理配置资源，提高政府投资效益的目的。欧盟和世界银行等国际组织分别按此规律建立和完善了《项目周期管理》和《贷款政策周期》等规范的投资决策机制。

我国政府的投资决策机制立项、评估、融资、实施四个阶段已经基本形成，但在科学性、规范性方面仍不够完善，如法规、程序不够健全、市场运作的手段、方法不够规范等，需要认真总结，不断改进，逐步完善；而规划和后评价则是比较薄弱的两个环节，相应的管理制度和办法尚未建立起来，需要尽快研究建立。

3、建立规划评估制度

温家宝总理近几年提出“先规划、后项目”的投资决策指导思想和程序是完全正确的，将大大改善投资决策环境，推动投资体制的改革。应该指出的是，目前规划编制中，一方面计划经济的色彩比较浓厚，仍然按“条条块块”由行业主管部门和地方编写各自的规划，容易出现从局部利益出发，把部门利益和小团体利益放到不恰当的位置，规划的局限性和风险性加大。另一方面，多数规划仍然以技术经济指标为主要目标，不能充分体现“以人为本”的宗旨，往往缺少从经济、社会、环境综合考虑的规划目标，特别是增加就业、公平分配等重要社会目标的指标体系和评价方法尚不健全。此外，规划往往不重视过去的经验教训，不关注规划的制约条件，最后难以实施，导致规划的操作性不强，风险增大。因此，急需建立规范的规划编制和审查制度。建议国家政府投资主管部门尽快出台《发展规划评估制度》，委托高层次的咨询机构或专家组，对拟批准的行业、地区、专项等规划实行“先评估，后批复”的原则和办法，增强规划的透明度，推进政府投资决策的科学化、民主化。

4、建立政府投资项目后评价制度

政府投资项目后评价是建立科学决策机制不可缺少的重要环节。后评价的核心是“温故而知新”，就是总结过去，吸收经验，汲取教训，得到启示，指导未来。在投资决策机制中，后评价的作用和功能在于：一是后评价成果信息反馈到规划制订和投资立项，指导新规划和拟建新项目；二是后评价通过对已建项目的全面分析评价，增强了投资活动的透明度，便于监督；三是后评价的结论和成果为建立投资决策和管理行政问责制奠定了基础，从而会增强投资决策者、管理者、执行者的责任心，达到提高政府投资效益的目的。

国家投资主管部门十多年来已经从项目后评价中吸取了大量经验教训，推动了投资决策水平的提高。国务院的《决定》明确提出要建立项目后评价制度是十分正确的，必须从制度创新的高度来建立和完善我国政府投资项目后评价制度。在后评价制度建立时，要注意两条原则:一是建立信息流畅通无阻的反馈机制，保证后评价成果和信息及时、准确地反馈到投资决策层；二是后评价应由相对独立的机构来完成，避免出现“自己评自己”。

当前，可以先启动政府投资项目后评价机制。结合各地方政府、中央各行业部门制订“十一五”规划，要求规划必须专门说明“九五”、“十五”规划执行的主要经验教训。在国家审批的政府投资项目决策评估时，要求说明过去同类项目的主要经验教训是什么。同时，政府投资主管部门尽快制订和颁布投资规划和后评价的制度和办法。

为推进项目后评价制度的建立和政府投资决策机制的完善，建议从国债项目入手，尽快组织安排对国债资金的使用及其效益进行必要的后评价或中间评价，为今后确定国债投资方向、加强投资管理、提高投资效益提供对策建议。

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