坚持科学发展观 完善农业水资源管理体制

我国是一个水资源相对贫乏的国家，尤其是进入21世纪以来，水资源问题已经成为制约我国经济迅速发展的瓶颈，特别是农业缺水更为严重。据有关资料分析，目前我国平水年年缺水量358亿立方米，其中农业缺水300亿立方米，因缺水少生产粮食350亿公斤以上。面对前所未有的水资源危机，占总消耗用水70%的农业如何应对这一危机，科学合理地利用农业水资源，对于从根本上解决我国“三农”问题，稳定国民经济基础，有着至关重要的作用。但是，近年来，我国农业水资源的可持续利用仍缺乏科学有效地管理和利用，有许多问题需要尽快解决。

一、农业水资源管理和利用中存在的问题

1、农业水资源利用效率低。据调查分析，全国平均渠系利用系数0.4—0.6，即约有一半的水被浪费；灌区田间水利用系数0.6—0.7；尤其是北方旱区水资源极其紧张，浪费却相当严重，海河流域渠系利用系数约为0.45，引黄灌区下游输水损失达30-50%，河西走廊一些渠道，水量损失竟高达60-80%。

2、地下水超采严重，导致生态环境恶化。部分区域地下水严重超采，导致一系列生态环境问题。全国井灌区出现了56个漏斗区，总面积达8.2万平方公里。漏斗的出现，引起地面沉降或裂缝，甚至导致海水入侵。

3、水资源的“农转非”问题严重，加剧了农业水资源的短缺。区域农业用水在工业、城镇生活用水紧张形势的逼迫下，日趋萎缩。

4、农业水资源工程灌溉保证率低，水资源浪费严重。据调查，全国现有220个大型灌区老化失修，111座大型水库不同程度地存在险情。在被调查的373座渠首建筑物中，严重老化损坏的占70%，失效的占16%，报废的占10%，完好的仅占4%。

5、农业用水水价低，收取率不高，致使我国农业水资源不能高效利用。现阶段我国农业用水水价偏低，收取率不高。平均水费只占运行成本的50%左右。

二、导致农业水资源不能高效利用的原因

1、农业水资源管理体制不合理。目前，灌区没有法律地位，缺乏经营管理自主权。其收入主要依靠水费，在固定的价格条件下，水费的多寡取决于供水量的多少。一些灌区为了获得较多的收益，甚至鼓励多用水，有些灌区虽然节约了水，但被无偿地调拨给其它部门，无利可图，导致管理单位失去节水的积极性，不利于节水机制的形成。随着城市化进程的加快，工业、生活用水量急剧增加，各行业、区域竞争用水问题日趋突出，水资源在地区间、部门间和多目标用水间不能合理配置，缺乏有效地管理。

2、农业水资源工程的投入机制不合理。我国许多农业供水工程的投入主体并不是国家，量大面广的非骨干工程全部由农民和集体负担。在农业水资源不断向工业化、城市化转移的进程中，农民还要承担２／３以上的投入开发新水源和进行农田水利基本建设，这是很不合理的。还由于我国对农业水资源工程投资采取国家包办骨干工程，地方建设田间配套工程的模式，这种投资模式导致地方配套资金滞后或根本不落实，最终骨干工程兴建完毕，配套工程却难以兴建，影响了工程效益的发挥。

3、农业用水价格体系不合理。一是农业用水一定程度上受制于自然力影响，不可能具备完整的商品属性，同时灌溉系统也不能完全满足农民“适时适量”供需水要求；二是农业用水计量设施普遍配套不全,不具备全面、准确计量的条件，无法有效控制进入田间或农户的水量；三是农业水费收取不规范，使用不合理。

三、完善农业水资源管理体制的政策建议

农业水资源的严峻形势是由我国水资源的自然条件和利用现状造成的，而水资源的不恰当利用正是我国农业水资源管理机制落后、失效造成的。因此改革现有的农业水资源管理机制，高效利用水资源,对我国农业以及国民经济的可持续发展具有重大而深远的意义,这是一个战略问题，必须加以重视。我们建议：

1、改革现有的农业水资源管理体制，实施“事企”分离

为保证我国农业的可持续发展，改革现行的水资源管理体制和机制势在必行。通过制定相关政策，规定水管单位的法律地位和用水工作执行条例，因地制宜建立适应不同地区、不同类型的管理机制。改革现有的水利工程产权制度，真正做到产权清晰，权责明确。对于国家投资的大型的水利工程，为保证国有水利资产的保值增值，可将水利工程管理单位改造成为国家控股的公司，用企业化管理方式管理经营水利资产，确保其保值增值，以维护水利再生产正常进行；对于小型的水利节水工程，在水利行政部门的宏观指导下，通过股份合作制、拍卖、承包和租赁等不同方式进行产权制度改革，使灌区拥有基本的经营管理自主权，自主行使水量调配权，独立核算、自负盈亏,使之成为按企业化管理和自我发展的经济实体。

2、实施农业多水源联网调度，进行统一管理，联合调配

通过连接各水源单元和用水单元，运用方便、调度灵活的水资源配置工程体系，进行水资源合理配置，保证区域农业水资源的可持续利用。水源的联网调度要考虑工程的权属与管理的方便。资源共享是水资源联网调度合理配置的前提，在联网调度中要充分考虑国家和集体的利益关系，调动协作共管的积极性。限于自然和社会经济及管理体制等条件，水源联网可从局部开始，先以行政村为单位，逐步发展扩大，实现全局统管和联网调度。

3、改革区域农业水资源的投入机制，政策向节水农业倾斜

实现区域水资源的高效利用，必须改革现有投入机制，拓宽投融资渠道，实现投资主体多元化，充分体现“谁投资，谁受益”、“谁用水，谁出资”的原则。明确区域农业水资源的投入方向，应有所为而有所不为，重点投入、择优扶持。解决区域农业水资源的紧缺危机，不能一味通过开发新的水源及跨流域的调水，首先要对现有水资源有计划合理利用。可因地制宜建立不同类型区不同作物的节水灌溉工程模式，大力加强地面灌水技术的改进投入；改善投资模式，集中一定资金建设样板工程。其资金来源，可首先从水利建设基金中抽出一定比例用于支持农业节水建设；其次建立国家、集体、个人多元化的投资网络，多层次筹集农业节水资金；根据水资源“农转非”的实际情况，可适当提高工业用水或生活用水的价格，既有可能促使工业和城市部门提高水利用率，尽量减少水资源的浪费，又可利用积累的资金来投资节水农业设施或对水资源转移者给予补偿。

4、积极推进水价改革，完善农业用水水价体系

发挥经济杠杆的作用，合理制定农业用水控制指标体系、水价政策和水费计收规定，促进农业高效用水。虽然现行的水价政策也有一定的合理成份，但它没有充分体现农业水资源作为商品的自然属性，没有做到成本补偿、合理收益。要通过制定相应的政策法规，保障农业水资源的“水权”充分体现，对农业水资源的“农转非”等水权转移，实行累加水价；考虑到农业的具体状况，可以对农业粮食作物按完全供水成本核定，经济作物要加一定的利润，确保地表水、地下水及降水联调机制顺利实施。按照农业用水的特殊规律和市场经济的一般规律，实行动态水价和超计划累进加价制度，积极推进农业用水水价改革，形成合理的水价体系。

5、建立和完善农业水资源可持续管理的相关政策法规

鉴于现阶段农业水资源的利用特点，协调农业用水管理主体和用水主体的矛盾，需要有强有力的政策、法规支持。要进一步建立健全灌溉用水管理法规，完善水法，加强水法的执行力度，从法律上严格管理水资源，把参与节水、保持生态环境不继续恶化作为每个公民的义务列入有关法规。

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