中共十六大报告的第五部分，即“政治建设和政治体制改革”这部分中，对于继续积极稳妥地推进政治体制改革，强调了“三个坚持和完善”，即“坚持和完善社会主义民主政治”、“坚持和完善人民代表大会制度”、“坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度”。十六大报告的第五部分还特别强调，要“加强同民主党派合作共事”，要“巩固和发展最广泛的爱国统一战线”。通过反复学习和体会“政治建设和政治体制改革”这部分的重要阐述，并结合自己作为一位党外同志在地方国家权力机关担任领导实职的切身体会，感到充分发挥党外人士在地方国家权力机关的政治作用，有利于实现“三个坚持和完善”，有利于积极稳妥地推进政治改革，实现“巩固和发展最广泛的爱国统一战线”的政治目标。
那么，党外人士在人大及其常委会中到底应发挥怎样的政治作用?这个问题是人大及其常委会中的党外人士代表、委员多年来一直在探索的重要问题。随着《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(以下简称《意见》)的正式公布并实施以来，这个问题才算得到了真正的解决。《意见》明确指出：“人民代表大会制度是我国根本的政治制度。人民代表大会是我国人民行使国家权力的机关，也是民主党派成员、无党派人士参政议政和发挥监督作用的重要机构。”既然这个问题已在中共中央正式文件中作了具体规定，并明确为党外人士在人大及其常委会中应发挥其参政和监督作用，为此， 笔者认为就有必要对这个问题再从理论上作较深层的探索和分析。
一、党外人士在人大及其常委会中发挥参政作用的基本特点
按《意见》的规定，“民主党派参政的基本特点是：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行。”如果把这一“基本点”具体化，即可得知，党外人士在人大发挥其参政作用具有如下特点：
(一)参与县以上各级人大的活动。在历届历次人代会中，各民主党派和无党派人士的人大代表与党内人大代表一样，有权依法作为代表团的一员向大会主席团提交议案；在县(区)、市级以上的各级人代会中，各民主党派的人大代表也能够和党内人大代表一样，对政府工作提出咨询甚至质询，充分反映经济、政治、科技、文化、教育、社会等各个方面的热点、难点问题，发挥知情出力、献计献策的作用。
(二)参与全国人大法律和省、自治区、直辖市及国务院批准的较大的市人大法规的制定。民主党派是以组织的形态存在的，而组织本身就具有一定力量，所以党外人士进入县级以上的各级人大常委会的领导班子后，不仅发挥了代表党派团体和党外群众参与管理国家事务的作用，而且充分发挥了在制定法律法规中参与重要意见、甚至亲自担任草拟法律法规的作用。另外，党外人士与各民主党派、群团组织，以及广大人民群众有着天然的联系和更多的接触，他们可以把更广范围内人民群众的意见带到法律制定和执行的过程中，使法律法规更能充分地反映广大人民群众的意愿和要求。
(三)参与国家、地方各级国家政权机关领导人选的协商和表决。党外人士的人大代表有权依照法律规定直接参与国家、地方各级政权领导人人选的协商和表决。一方面，当党委广泛征求党内外群众对政权机关领导人建议、推荐名单的意见时，他们能够以各民主党派和无党派人士的代言人直接参与酝酿、协商乃至确定正式候选人的工作；另一方面，在正式投票选举国家、地方各级政权机关领导人时，他们又能以人民代表的身份投下庄严的一票，充分发挥自己的民主权利，直接参与选举国家、地方政权机关的领导人。他们在人大及其常委会中的这种重要议事活动性质与党内人大代表、委员是完全一致的，其法律地位也完全相同。
(四)参与县以上各级人大常委会机关工作并在其领导成员中占适当比例。在县以上的各级人大常委会中，党外人士的人大代表直接参与了其机关的工作，有的还担任了人大各专门(工作)委员会的领导职务，真正做到了“有职、有权、有责”。党外人士不仅在全国人大常委会中的比例呈上升趋势，而且在各省、自治区、直辖市人大常委会和各级市、州、县人大常委会领导成员中的任职比例亦呈上升趋势。随着《意见》的进一步贯彻，党外人士在人民代表大会中的代表比例和人大常委会中的领导成员比例还将适当增高。
二、党外人士在人民代表大会中发挥监督作用的政治优势
党外人士在人大中发挥其监督作用的政治优势到底表现在哪些方面呢?
(一)表现在发挥其监督作用的理论原则上。一是体现了监督执政党和国家工作的原则。即从理论上肯定了“党外人士在坚持四项基本原则的基础上，通过人民代表大会充分行使其监督执政党和国家工作，反映人民群众意见，帮助改善执政党的领导，帮助‘一府两院’有效克服各种弊端”这样一个原则。二是体现了完善国家民主监督制度的原则。即从理论上肯定了“充分发挥党外人士代表、委员在人民代表大会中的依法监督作用，是人大及其常委会依法行使监督职权的一个重要方面，也是完善人大依法监督制度的一个重要方面”的原则。
(二)表现在发挥其监督作用的宪法及其法律特征上。一是有宪法和有关法律赋予的职权特征。作为全国人大和地方各级人大代表，及常委会组成人员都具有《人民代表大会组织法》中所规定的“协助宪法和法律实施”的权利。而人大及其常委会中的党外人士代表和委员，是人大常委会中的一个重要组成部分，当然也与其他代表和委员一样具有宪法和有关法律赋予的职权。二是有与中共代表和委员平等的法律地位特征。 人民代表大会及其常委会中的党外人士代表和委员与中共代表和委员一样，都负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。“享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等”。
(三)表现在发挥监督作用的特殊效果上。一是通过与中共人大党组的成员沟通思想、交换意见，使中共与各民主党派长期合作的方针在人民代表大会中得到具体表现。二是通过广泛的民主渠道，使人大的依法监督职权得到进一步完善。三是通过参与人大各专门(工作)委员会的视察或调研活动，使人大常委会依法监督的视野更开阔。
三、进一步发挥党外人士在人民代表大会中的参政和监督作用 (一)依照中共十六大精神并依照相关法律法规制定《人大及其常委会中的党外人士代表和委员活动规则》。
由于现行法律法规对人大及其常委会中的党外人士代表和委员的议政监督执法活动没有明确规定，与党内人大代表及常委会组成人员能够参加人大机关内的党组织的活动有一定区别，因此，不利于党外的人大代表、委员进一步充分发挥其参政议政监督作用的积极性。为此，有必要在调查研究的基础上，依照中共十六大精神和相关法律法规制定《党外人士代表和委员活动规则》。 (二)聘请知名度较高的党外人士人大代表列席有关人大常委会。
(三)为人大及其常委会中的党外人士代表和委员创造良好的参政监督条件，做到“依靠、支持、协调”这六个字。
(四)支持人大及其常委会中的党外人士代表和委员搞好参政和监督工作；鼓励其始终保持政治热情，认真对待人大常委会的每项活动；要求党外人士代表和委员在完成人大及其常委会的工作之后，还应主动配合当地党委和人大常委会党组搞好各项中心工作，协力推动本地“三个文明”建设。
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