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阎建国:依法治国进程中的一次制度性革命
发布日期:2018-04-13 来源:北京人大
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党的十九大在总结地方监察体制试点改革的基础上,创造性地作出组建国家监察委员会决定,开辟了人民代表大会制度下国家治理体系建设的新篇章。国家监察委员会的设立能够加强对所有公职人员、单位履职监督及违法违纪行为调查,弥补对单位履职监督及检察机关法律监督的不足,完善人民代表大会制度下的国家公权力监督制约体制。我国设立国家监察委员会及地方各级监察委员会这一国家机关,是国家职能的自我健全和完善。

监察法的五大特点

一是体现习近平新时代中国特色社会主义思想的一次重大政治体制改革。监察法草案旗帜鲜明地宣示党对国家监察工作的领导,把坚持党的领导作为国家监察工作的根本政治方向,充分体现了习近平新时代中国特色社会主义思想的核心和灵魂,充分体现了中国特色社会主义本质要求。

二是推进依法治国和国家治理现代化的有力保障。党的十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。通过制定监察法集中监督权,在已有的行政机关、司法机关之外创设一个新的国家机关,形成更科学有效、更符合实践需要、运作更为顺畅的国家监察体制,可以进一步完善国家治理体系,有效提升国家治理能力。

三是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革。制定监察法是深化国家监察体制改革的内在要求和重要环节。监察法是反腐败国家立法,是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律。

四是以新修改的宪法为依据加强了反腐败力量建设。依据宪法制定监察法,依法明确了监察机关的性质定位,依法赋予监察机关职责权限,有效解决了过去监督覆盖不到位的问题,真正把权力关进制度笼子,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,从而确保党和人民赋予的权力,切实用来为人民谋利。

五是设立监察委员会是对国家机构职权的重大调整和完善。监察委员会不是行政机关,也不是司法机关,是行使国家监察职能的专责机关,依照法律规定独立行使监察权。成立监察委员会,同纪委合署办公,履行纪检、监察两项职责,有利于加强党对反腐败工作的统一领导,建立集中统一、权威高效的国家监察体系,推动反腐败斗争向纵深发展。

监察法的重要作用

一是实现了监察机关与司法机关有机衔接。监察委员会所行使的权力并不属于宪法上所规定的司法权,而与司法权存在着严格的界限。当监察委员会结束调查,认为被调查对象确实涉及刑事犯罪时,应当将案件移送司法机关,由司法机关行使相应的批捕和公诉权。

二是让反腐败斗争在法治的轨道上进行。在现有体制下,单纯加大反腐败治理的力度难以彻底解决腐败问题,必须对反腐败体制进行整体性的重构和变革,彻底解决旧有制度中的痼疾,才能从根本上解决腐败问题。反腐败是一项系统工程,必须通过立法的方式,建立预防惩治的系列制度,实现标本兼治。

三是留置取代“两规”,做到了监察领域全覆盖。用留置取代“两规”符合法治精神和法治要求,是运用法治思维反腐的具体举措。通过制定监察法,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,让所有行使公权力的公职人员都无法逃避监督,使每一位公职人员更认真、更勤勉地履行职责,将进一步加强对公权力的限制与监督,有利于营造良好的政治生态,必将对我们国家的发展产生深远的影响。

四是推动了反腐败制度化法治化科学化。将党的十八大以来党风廉政建设和反腐败斗争中行之有效的新理念、新举措、新经验上升为法律,对坚持党对监察工作的领导,对监察委员会的组成、产生,监察对象、监察机关职责、权限和程序,以及对监察机关和监察人员的监督等,都作出了科学合理、协调衔接的规定,实现了监察职权的法治化、监察程序的法治化、监督机制的法治化、权利保障的法治化。

五是建立了人大对“一府一委两院”的监督机制。监察委由人大产生,受人大监督,但监察委监督所有公职人员。监察法草案将党中央关于对公权力监督全覆盖的要求具体化,确定六类监察对象,使监察对象覆盖所有行使公权力的公职人员,特别是“其他依法履行公职的人员”这一兜底条款,为各地结合实际确定监察对象提供了法律依据。

六是实现了打击犯罪与区别违规违纪警示教育相结合。监督检查也好、惩处违法违纪人员也好都不是监察法的目的,而只是一种手段,检查、监督、惩处的目的是教育、挽救违纪违法者,教育大家。以减少行政管理工作中的违法违纪现象,从而改进工作。

北京作为监察法的试点地区,对监察法的制定提供了宝贵的实践经验

2016年末,国家监察体制改革拉开序幕,中央圈定北京、浙江、山西3省市试点设立监察委员会,先行先试、探索实践,为在全国推开积累经验,反腐败的治本之策逐步成型。作为国家监察体制改革试点地区之一,北京坚持首善标准,继续当好先行先试“探路者”,创造了更多可复制、可推广的经验。2017年,北京国家监察体制改革试点工作取得明显成效。全市共追回在逃人员32名,是2016年的2倍多;建设公共信息核查平台,实现8大类60项信息数据的实时核查,提升反腐败工作效率;审查局级干部由改革前的案均142天缩短到63天。全市线索处置数、立案数、处分人数、局级立案数和处分数均创新高。自2016年10月北京受领国家监察体制改革试点任务以来,北京坚持首善标准,坚决按照中央确定的时间表、路线图,经过准备成立、转隶组建、融合磨合三个阶段,积极构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。试点工作取得重要阶段性成果,有三大突出特点和经验。

一是在始终坚持党的领导上狠抓落实。中共北京市委旗帜鲜明讲政治,坚定“四个自信”,牢固树立“四个意识”,强化主体责任,不断压紧压实改革主体责任,细化实化路线图和时间表,形成改革试点的北京施工方案,形成市委统一领导、纪委牵头推进、部门各司其职、市区两级联动、合力协同攻坚的良好工作局面。二是在转隶准备上狠抓落实。北京“坚持老事老办法、新事新办法”的原则,对案件线索处置明确提出“不私自存留、不向外泄露、不违规处置”的要求。三是在组织创新上狠抓落实。北京立足内涵发展,做到“五个坚持”:坚持依法设立,成熟一个成立一个,不搞“一刀切”;坚持市区统筹、压茬推进,市监委于2017年1月20日依法成立,各区监委于2017年4月19日前全部依法成立;坚持内涵发展,市纪委市监委机关共设29个内设机构,比改革前涉改单位机构编制总数减少4个,在减少内设机构的同时,增强监督执纪力量;坚持内部制衡,明确权责边界,实行信访受理和执纪监督、审查调查、案件审理、案件监督管理“4个环节分离”,形成严密的自我监督体系;坚持全覆盖。目前,北京所有乡镇街道均已实现监察机构、监察人员、监察职能“三到位”。

对监察法颁布实施后的三点建议

一是全社会要大力宣传这部法律。监察法正式施行后,有必要从实施监察法是弥补我国现行监察制度不足的必然要求、实施监察法是实现我国反腐制度化和法治化的客观需要、实施监察法是实现全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要法治举措等方面持续加大对监察法的宣传力度,使监察法在明确监察定位和运作机制、实现对监察对象的全覆盖、完善监察手段和监察程序、强化对监察机关的监督和制约、设计监察机关与司法机关的衔接机制、确保在法治轨道上推动监察改革等方面发挥出应有的作用,并为巩固家监察体制改革的法治成果、保证我国监察法治制度运作的稳定性和长效性,作出实质贡献。

二是要对监察委内部人员、公检法相关人员进行培训。监察委员会成立后,应尽快适应新形势新任务,采取多种方式对纪委监委机关和派驻机构全体干部进行培训,建设一支忠诚、干净、担当的高素质干部队伍。开展对宪法、国家监察法以及刑法、刑事诉讼法、公务员法等与履行监察职能相关的法律法规培训,提高运用法治思维和法治方式反腐败的能力。

三是做好合署办公后的执法衔接工作。及时检查监察法的实施情况,并多方收集监察法实施中反馈的情况,不断总结经验,必要时作出解释以及修改完善。加快健全完善相关实施细则,进一步加强监察法与其他法律之间、监察委与其他国家机关之间、监察工作与司法工作之间的有效衔接,不断提高惩治腐败的效率,真正把制度优势转化为治理效能。(作者系全国人大代表,九三学社中央委员、法律委员会主任,北京信利律师事务所首席合伙人阎建国 刊载于《北京人大》2018年第03期)