我国彩票管理中存在的问题不容忽视。2014-2015年，审计署共抽查18个省的彩票资金658.15亿元，占同期全国彩票资金的18.02%。审计查出虚报套取、挤占挪用、违规采购、违规购建楼堂馆所和发放津贴补贴等违法违规问题金额169.32亿元，占抽查资金总额的25.73%。658.15亿仅是18个省6687.54亿销售收入的冰山一角，以全国的销售体量，违规金额估计超过千亿。对彩票募集对象而言，彩民分散、支出微小，无法形成维权力量；对彩票公益金使用主体而言，彩票是无需偿付的源头活水。彩票在“无责”与“有求”的宽松环境下迅速膨胀，如果不是中央审计介入，这种混乱的体制还将导致更大的风险与损失。触目惊心的乱象，反映出彩票管理体制、彩票发行机制和资金使用中问题突出。

一是缺乏立法保障。目前我国《慈善法》还未出台，《彩票法》也尚未列入日程。法律缺失导致我国彩票事业出现多项管理漏洞。

二是彩票管理政企不清、事企不分。当前，多个行政部门参与彩票管理。其中，民政部门和体育主管部门分别对福利彩票和体育彩票行使管理职能，实际上是代行财政职能。在实际操作中，彩票分别由体彩中心和福彩中心经营管理，两者既是彩票的管理部门，又是彩票经营部门，既当运动员又当裁判员，既是投资人又是公益人。这种管理体制缺陷，极易滋生腐败问题。

三是体彩福彩过度竞争，资源浪费严重。体彩福彩因利益冲突被强行分开后，市场逐步演变为体彩中心和福彩中心双寡头同质竞争，两者不计成本进行扩张，一味追求网点密集度与覆盖面，为争夺市场的恶性竞争，竞相推出开奖次数更多、更有刺激性的彩票品种以及针对“专业彩民”的玩法，使彩票赌性渐浓，与发行初衷相比日趋异化，忽略了质量与效益的提升。

四是监管乏力。财政部综合司彩票管理处一个处级单位，无法有效监管国家体彩中心和福彩中心两个正司级的事业单位。此外，受管理体制制约，财政多是管到省级，但更多的资金使用实际发生在省级以下机构。两大彩票管理中心层级过多、效率低下、耗散严重，基层财务问题尤为突出。

改革彩票管理体制，增强国家彩票公信力已势在必行，为此提出以下建议。

一是加快彩票事业立法，组建彩票监督管理委员会。在《慈善法》出台后，应加快《彩票法》的论证与起草工作，在法律层面规范彩票事业的管理与运行。随着国家治理现代化目标的确定，合并福利彩票和体育彩票发行国家彩票，已势在必行。此举可以更好地满足其他社会公益事业对彩票发行的需求，统筹使用彩票公益金，尽可能减少由于无法统筹所导致的公益金结余。组建由财政、民政、体育等部门参与的国家彩票监督管理委员会（彩监委）。彩监委在各省市设置派出机构，对彩票发行费和公益金的筹集、分配、收缴、使用、监督检查全流程进行精细管控，做好彩票资金分配、预决算管理，从严控制，合理支配，确保资金透明，确保彩票资金使用的规范合法高效合理。

二是分离各彩票中心的企业职能，成立彩票公司。彩票中心的监督管理职能独立后，其销售、开奖、网点管理等工作通过成立彩票公司实施企业化运作，在市场化过程中强化规范化。2016年1月1日财政部下发的《关于进一步规范和加强彩票资金构成比例政策管理的通知》规定，彩票发行费占彩票资金比例不得超过13%和15%。在此空间下，是能吸引经营者加入并获得长期稳定回报的。彩票公司的成立，让市场法则和价值规律发挥作用，能避免不计成本恶性竞争的现象，也为以后的儿童福利彩票、教育彩票、养老彩票预留了政策空间与市场空间。

三是加强彩票公司的规范化管理。彩票公司成立之初就应建立健全现代企业制度。总公司制定发展战略与发展规划，做好人力资源管理、规章建制、产品研发、渠道管理、营销策略等工作。省市分公司以经营为中心，以利润为目标，执行总公司的发展战略与发展规划，成为人权与事权对应，收入与支出合理，权力与责任对等的经营主体。建立严格规范、科学合理的内控机制。从职责划分、财务规章、内部审计、责任追究等方面细化管理工作。严格流程管理，严控预算审批、采购支付、入账登记、日常核查、对外公示等环节。整合销售管理系统和业务管理系统，强化技术系统的实时监控和安全保障功能。进一步研究安全管理的新内容，发现新问题，排查风险点，妥善处理好安全与销售的关系。进一步完善、落实责任追究制，对决策失误、执行不力、事项限时未结和监督、检查、考核不力的相关人员进行相应处罚。

五是创新彩票销售模式。以“关、停、并、转”多种手段，逐步淘汰亏损网点，进一步提升网点质量和效益。探索彩票与其他商品、服务交叉销售的新方式、新方法、新渠道，加强与金融、通讯、交通、邮政、石油、零售等行业的合作，大力拓展彩票销售渠道。充分利用现代信息技术，提升彩票发行的科技水平。把握“互联网+”发展趋势，在规范化方案出台后，全面合理利用互联网销售方式。