森林是国家的重要资源，其生态价值占其价值的80%。农牧业让老百姓“吃得饱”“吃得好”；而林业则提供丰富的生态公共产品，满足老百姓改善生活质量以及更高层次的需求。对比“三农”和“三牧”，国家和全社会对林业、林区和林业从业人员的“三林”工作关注不足、欠账太多。当前，东北等重点国有林区改革进入攻坚阶段，特别是在重点国有林区全面停止天然林商业性采伐后，长期积累的深层次矛盾愈加突出。

一方面，林区权属主体虚置难以激发经营活力。国有林区森林资源所有权在国家，经营权在省属森工企业，产权结构导致企业经营积极性不足，职工工作热情较低。对于国有林区而言，因产权改革落后于集体林，企业经营效益较差，职工收入不仅低于国企职工工资，甚至比周边农民还低。例如，2014年林区职工人均工资仅是国企职工工资的54.8%，个别林区职工人均年收入仅3750元；吉林国有林区职工人均比农民家庭经营性收入和转移性收入分别少4617元、520元，其中白山市林业职工人均年收入仅是当地农民人均纯收入的43.3%。

另一方面，人手不足、经费短缺，导致森林资源管护难度加大。林区盗伐烧柴、毁林开垦、蚕食林地等现象屡禁不止，个别地区甚至愈演愈烈，但林区管护队伍普遍存在老化断档问题，管护经费紧缺，森林抚育欠账较多，营林抚育工作量仍不足。例如，国有林每年每亩天保工程森林管护经费补助仅6元，封山育林每亩补助70元，已9年未增长；森林抚育每亩补助120元，补助标准仅相当于抚育成本的1/3到1/2 ，加上木材停伐阻断了林区自行开展抚育的资金来源，难以维持抚育工作。

在近年来东北经济下行压力不断增大的背景下，需要统筹新一轮东北振兴和生态文明建设两大战略，人林并重，按照《生态文明体制改革总体方案》提出的“健全自然资源资产产权制度”盘活林区资源资产，以小产业换大保护，率先在东北国有林区推行自然资源产权制度改革。为此建议：

一是划定少量林地使用权，联合其他生产要素量化为股份分配给职工。借鉴国企改革“量资到人”、农村改革农地“三权分置”、集体林地改革“折股到户”等经验，划定少量国有林区经营性林地的使用权，联合资金、设备、技术等其他生产要素，统一量化成股权，分配给职工。以长白山森工集团为例，其经营性林地占林地总面积的11.5%，若按人均10亩量化给职工，6.9万在册职工仅需拿出4.6万公顷林地，仅占林地面积的2%，经营性林地的17.8%。通过对划定林地和生产要素统一管理，发展高附加值林业产业，所获利润部分用于林区整体森林资源的管理和保护，弥补保护资金的短缺，其余按股权分红给职工。

二是逐步扩大林业资源使用权权能，丰富权能实现方式。在对所占林地总量控制的基础上，逐步扩大东北林区林业资源资产使用权的出让、转让、出租、抵押、担保等权能，并探索股份制、股份合作制、承包制等新型的经营方式，逐步增加职工财产性收入。部分职工直接参与林地经营，富余劳动力一部分可补充林区整体管护队伍不足，一部分与可转移至其他产业，从而实现“林区管资产、市场管经营、职工得实惠”，以小林地养活大林区、以小产业实现大保护。

三是统筹规划，稳步实施。优先在东北林区建立林区资源资产交易平台试点，探索林区自然资源资产有偿出让制度，避免无偿或低价出让。