密码:

关于完善我国新型农村合作医疗制度的建议


我国的新型农村合作医疗制度(以下简称“新农合”) 试点工作自2003年开展以来,截止到2005年底,全国开展试点县达到了678个,覆盖农业人口2.36亿,占全国农业人口的26.7%,参合率达到了75.6%。从总体情况来看,试点工作进展比较顺利,农民的医药经济负担在一定程度上得到了减轻,有效地缓解了农民“因病致贫、因病返贫”的状况;同时,也为下一步工作的顺利开展奠定了良好的基础。从“新农合”试点工作来看,“新农合”在组织体系、筹资机制、资金管理和监督管理等方面的框架和原则是成功的、可行的,符合农村实际和大多数农民意愿。但是,“新农合”在实施过程中也面临着不少问题和挑战,在一些方面还需要大力加强和改进。

一、问题和挑战

建立起以政府投资为主,适应农民需求的最基本医疗保障制度——新型农村合作医疗制度,这在我国历史上还是第一次,也充分体现了我国政府对农民医疗保障等社会福祉建设的关心。但是由于我国农民人口众多,流动性强,各地区经济社会发展差别很大,“新农合”在试点过程中不可避免的遇到了很多问题,阻碍了试点工作的正常运行和持续健康发展。

面临的问题主要是:

1、“新农合”管理的组织系统尚没有建立健全,给工作带来了很多困难和潜在的风险。因为没有一个新农合管理系统的编制规定,省级没有具体的管理组织、人员编制,市、县的管理机构也因为机构、编制问题没有解决,人员多数是临时借调,工作不安心,人员数量少,工作已经受到严重制约,长此下去很难保证新农合的正常运行。据统计,每名合作医疗管理人员要管理5.4万名参合农民,人力不足,导致管理人员主要开展审核报销单据和录入数据,其他工作难以开展。

2、“新农合”尚未建立起稳定长效的筹资机制,现在新农合筹资实行一年一筹,参合人群不稳定,筹资成本较高,增加了管理难度,也使得现有的保障水平不高。稳定、低成本的长效筹资机制是合作医疗持续发展的前提条件,但目前在政府筹资和农民筹资两方面均存在着亟待解决的问题。对于政府筹资,在政府资金增长以及资金拨付等方面尚未建立起相关的制度保证机制,在一定程度上还受到人为因素的影响。在农民筹资方面,尽管筹资难度逐年下降,但农民的自愿缴费仍然是工作难度最大的环节。根据调查结果,仅有5%的农民认为目前筹资水平过高,因此我们认为目前并非是农民负担不起,而是受农村经济、社会文化特点、农民的价值观、合作医疗制度的实施等各种因素的影响,在相当长时期内采用农民自愿缴费的方式进行筹资仍然有相当大的难度。

3、“新农合”试点工作尚无切实稳定的工作经费提供保障,“新农合”的宣传工作十分薄弱。目前没有明确的文件规定各级新农合管理机构的工作经费。省级没有工作日常管理经费,新农合的现代信息化建设也因没有专项经费没有起步,给管理增加了很大难度。市、县的工作经费也没有列入同级财政预算基数,还是临时申请补助,落实都很困难。长此下去,不但严重影响工作的管理,还存在合疗基金被挪用的危险。由于合作医疗日常管理经费没有明确标准,随意性大,大部分由卫生局自己解决。经费不足必定导致无法保证管理支出的需要,也导致了很多工作不能按照计划正常开展。此外,新农合的宣传工作也非常重要。只有给农民讲清道理、讲清政策,才能保证较多的农民自愿参加,才能让农民参与监督。现在各级合疗办没有宣传费用,媒体宣传新农合要收费。宣传工作临时行为、简单化,随意性很大,显得十分薄弱,迫切需要大力加强宣传力度,搞好宣传工作。

4、通过“新农合”试点后发现,国家、农民在“保大病”与“保小病”问题上,存在一定目标差异。“新农合”将目标设计定在农民大病医疗保险,这与广大农民的期望有所错位。“新农合”的目标效用应该是提高农民的整体健康水平,除解决因病致贫等之外,也应关注与农民基本健康状况息息相关的常见病和多发病,即扩大“新农合”的受益面,兼顾农村预防保健,降低患大病的几率。

5、“新农合”试点工作的在保障对象方面出现偏差,各地在实施过程中出现了保障对象不明朗的情况 有些地方将所有农村居民定为保障对象,其中包括农业人口的农村居民和非农业人口的农村居民;有些地区则将县城尚未参加城镇职工基本医疗保险的非农业人口(乡镇居民)也设定为新制度的参保对象。新制度受益范围的扩大并没有得到中央财政的配套支持,使得各地实践与中央宏观制度安排出现偏差。

6、监管力度有待进一步大力加强,要提高基金运行的科学性 尽管合作医疗的各种管理规定在不同程度上约束了供方的行为,但合作医疗管理规则受到了供方“对策”的挑战,部分提供者出于经济利益的考虑,想尽办法使自身利益最大限度的实现,采取了一些对策,调查发现,一些医疗机构存在着不规范的医疗行为,影响到合作医疗资金的使用效果和效率。此外,科学合理的运用医疗基金也十分重要,要改变许多地方在基金管理上随意性大,起付线、封顶线及报销额度不同的问题,使得合作医疗基金的使用更加公平科学。

二、对策建议:

1、尽快建立健全“新农合”管理体系和组织系统。全国统一制定下发新农合各级管理机构的编制文件,省成立新农合管理局,下设工作处室;市成立新农合管理科,县成立新农合管理经办中心,具体负责新农合管理工作。根据各级合作医疗管理机构不同的管理职能和实际需要,研究和确定合作医疗管理资源人、财、物的配置标准,并在此基础上明确各级政府及其相关职能部门资源配置方面的职责,保证合作医疗相关管理资源的足额配置。

2、逐步建立起稳定的、与社会经济发展及医疗费用自然增长水平相适应的筹资机制,并逐步提高保障水平。建立稳定的筹资机制,必须要求中央政府、地方政府以及合作医疗受益对象三方都有一定的制度约束,即:政府筹资水平随财政收入增长而增加的制度;地方政府承担合作医疗管理经费的保证制度;政府资金及时、足额到位的保证制度;允许试点县政府结合本县的实际情况,在农民自愿的原则下,建立相应的常效筹资机制。此外,对于贫困县以及贫困地区,中央政府应加大财政转移支付力度,以缓解贫困市、县的财政压力,保证新型农村合作医疗的持续发展,逐步提高保障水平。

3、各级政府应明文规定按管理范围内实际参合人数落实日常管理费用。省、市、县分别按实际参合人数每人每年补助工作经费,列入同级财政预算基数予以保证;落实省级新农合计算机管理平台建设和软件开发专项费用;尽快组织建立信息平台,统一软件标准,建立信息管理规范,以提高合作医疗管理效率。同时,应大力加强新型农村合作医疗政策宣传,争取在2008年底前,对新农合制度实行公益宣传,明确各类媒体关于新农合公益宣传的任务指标,免收费用。

4、在现有“新农合”试点基础上,目标设计要逐渐由单纯的医疗型向医疗防保型转变,允许各地方政府对于新制度运行模式根据实际情况进行适度调整。在尊重农民意愿和农村实际的基础上,通过适当的政策调整,提高农民参加“新农合”的积极性和认同感,确保“新农合”的可持续性发展。在操作层面,在不违背制度基本原则和框架的前提下,给地方管理者一定的自主选择权,避免统一的政策难以适应各地实际而带来的问题。各地根据自身实际情况自行选择补偿模式和受益对象,作为一项试点工作,不宜过多强调抗风险能力和公平性。

5、强化新型农村合作医疗监管、激励和约束机制,确保合作基金的科学合理运用。明确监管主体和监管对象,建立有效的地方监督链,发挥农民参与监管的作用。采用单病种付费、包销直通车和控制医疗机构收入总量增长幅度等措施,减少提供者针对政策采用“对策”的维度和空间,从机制上促使他们自觉的控制成本、约束自己的行为。在合作基金的使用上,引入保险基金运行机制,在深入调查和测算的基础上,科学设计基金的使用范围和补偿比例,提升合作基金的使用效率,扩大农民的受益面和受益程度。

推行新农合制度是我国构建和谐社会,建立社会保障制度的重要组成部分,是建设社会主义新农村的一项重要工作。新农合制度管理的完善,运行的规范,必定增加了农民对这个制度本身的信任与支持,也加深了农民对党和政府的感情。同时,新农合制度运行管理是一项较大的社会系统工作,需要相关部门的支持与协调。我们应该把这项关系党的大政方针、关系千万农民切身利益的事情办好。