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关于新农村建设规划问题的建议


胡锦涛总书记最近要求社会主义新农村建设的首要任务之一就是“扎扎实实”做好规划,可见编制社会主义新农村建设规划在新农村建设中居于重要地位。通过调研最近我们发现当前在新农村建设规划的编制方面存在以下问题。

1. 农民对规划和编制的参与程度明显不足

建设新农村是关系到广大农民切身利益的重大问题,而规划编制应该是代表建设新农村的方向和农民的长远利益的重大事件。因此,农民的参与程度将影响到规划的代表性和可操作性。中央提出,新农村建设是广大农民自身的需求,要充分反映农民的意愿。调查发现,各地在编制建设新农村规划过程中,一些编制单位进行过农户调查,但大多数没有全面听到农民的呼声,没有完全征求过每位农民的意见。已经完成的规划多数没有上下互动机制和过程,规划在多大程度上反映了农民的意愿不是特别清楚。

出现这种现象的原因,一是规划编制采用了传统的方法,条条块块分隔,从上至下,不能适应当今新农村规划编制的需要。二是社会综合发展规划的基础是“社会利益群体分析”,在调查和分析的基础上要确定规划的最终受益群体、最大受益群体和受损群体,明确规划目标和目标群体。目前“利益群体分析”还没有正式列入规划编制程序,部分群众的利益往往会被忽视。三是多数地方没有形成听取农民呼声、关注农民意愿的长效机构和机制,农民意见的代表性应该由农民来选择,不是政府和规划工作人员来选择。四是有些政府部门和干部习惯于对农民的“管理”,错误地认为城市支持农村、工业反哺农业是给农民的“恩赐”,只要给钱,农民没有不欢迎的。因此在规划中“自作主张”,搞些华而不实的东西,引起农民反感。

2. 新农村规划没有完全到位

县域经济是地区和国家社会经济发展的基础,县和乡一级的经济发展、社会进步影响到全局。新农村建设的关键着力点在县和乡政府,他们的统筹协调能力、社会工作能力、行政管理能力直接关系到新农村建设的好坏,县乡一级的新农村建设规划是至关重要的。据调查,目前县乡的新农村规划并没有完全到位。

在县乡政府管理层面上,上级政府部门支持“三农”的规划计划、优惠政策、专项补助等,都是分散的、突击式、不定时的,难以统筹安排,不利于长期稳定地发展,县乡政府的管理往往处于十分被动的境地,而作为广大受益者的农民更不知情,无法与当地的“三农”发展和新农村建设相连接。总体上缺少以乡镇为基础、以“三农”为本的区域性综合规划,难以适应新农村建设的需要。省市各只能部门都有各自的部门规划,但是到了县和乡镇一级政府,它无法对这些规划进行统筹和管理,往往是政出多门,相互之间不协调,下面无所适从,容易造成资源浪费和配置不合理。而新农村规划恰好要落实到县甚至乡镇一级,需要上级给予指导和协调,这是政府在新农村建设规划所面临的新问题。另一方面,县和乡镇一级综合规划力量不足,统筹协调能力不足,对基层乡村的规划缺乏有效的业务指导。

总之,现行的规划体制需要进一步改革,新农村规划必须落实到县乡一级,才是可行的。

3. 规划的内容不够完整、全面,缺乏宏观指导

根据调查,多数乡村的新农村规划实质上是村庄建设规划或小城镇建设规划,由城市的建设部门管理。有的有一些农业产业发展规划,其他内容基本没有或非常空虚,距中央提出的二十字方针相差很远。

(1)对发展生产的重要意义认识不足,不少新农村规划没有把“生产发展”放在第一位。许多乡村的规划侧重在乡村基础设施和村舍民宅建设上。

(2)乡村规划缺乏宏观的指导,土地和生态规划与新农村规划严重脱节。土地是“三农”的另一个核心问题,没有科学的土地规划作指导很难制定出正确的新农村建设规划。生态应该是人类生存和发展的第一重要资源,所有的发展规划都必须以生态规划为基准,因此对新农村规划政府应在这些方面给予宏观的指导,但对这些方面的知道目前各级政府重视不够,而现实与之相差甚远。

4. 规划实施的保障条件落实困难,东西部差距继续拉大

新农村建设需要比较长期、大量的投入,资金短缺是规划实施的一个重大问题。近几年,从中央到地方各级政府通过转移支付、专项规划等途径向农村提供了不少资金,发挥了明显的效益。但从总量来看,仍然不能满足发展的需要;从投向看,资金主要用于乡村道路、电网、沼气、饮用水等公共基础设施方面,而对发展生产的直接投入明显不足。中西部贫困地区的新农村发展要缩小与东部的差距,如果完全靠政府财政资金转移支付等补贴,几乎是不可能实现的。

目前,农业生产,特别是中西部地区的贫困县乡生产力发展受到资金不足的严重制约。农业生产的产业结构调整、农田水利建设、土地整理治理、农用物资采购、农业专业合作组织经营等需要大量资金,很难寻找来源。特别是农业的基本生产单元——农户,发展生产借贷无门,直接影响到农业生产水平和农民收入的提高。

由于东部地区经济势力强、底子比较厚、融资渠道多,在政府政策的引导下,发展生产的投入明显高于西部。如果不切实解决西部地区和贫困地区发展生产的资金投入问题,势必继续拉大东西部地区的差距和平衡,对构建和谐社会可能产生不利的影响。

针对新农村建设规划中存在的问题,提出以下对策建议:

1.新农村建设规划编制工作要以农民为主体,落实到县乡政府

①建设新农村规划应该改变传统的规划模式,必须进行“利益群体分析”,听取广大农民的意见,明确规划的受益目标群体。

②由农民自愿选举产生村级规划领导小组,组成“五老委员会”性质的农民组织,建立政府与农民的对话平台和协调机制,鼓励广大农民参与规划的制定和实施。

③建设新农村规划应该落脚到县乡一级政府,与当地的“十一五”综合规划相衔接,促进县域经济发展和社会进步,用以指导乡村新农村规划的编制、实施和检查。

2.加强对新农村建设规划的宏观指导

为了进一步做好基层新农村规划编制工作和实施,省市一级政府应该加强对新农村规划编制工作的宏观指导,建议:

①改善农村基础设施和生活条件的同时,建设新农村规划始终要把发展生产作为第一要素,在解放劳动生产力和提高农业生产率上下功夫,在鼓励农民离乡务工和实现农业集约化方面加以积极引导,创新改革,努力使生产条件和生产关系适应生产力的发展。

②区域性土地规划应该成为指导县乡村建设新农村规划的重要依据,新农村规划编制应与土地规划同步进行。在指导区县和乡镇一级的新农村规划制定时,要统筹区划土地功能划分,研究土地的承载能力和资源合理配置,统筹协调三农用地、基础设施用地、环境生态用地、住宅休闲用地、开发工商用地的比例,建立可持续的长效土地利用规划和法规。在此基础上,指导新农村建设规划的编制,使之与全局性的土地规划同步进行、同步实施。

③流域和区域性生态规划应该成为指导县乡村建设新农村规划的重要文件,要特别重视农业对流域和区域大环境的长远作用和影响,更加关注农业的生态功能。要在工农业生产和生活污染控制和治理的基础上,把区域性生态保护作为建设新农村规划一个主要目标,坚持不懈,为保护和改善农业发展的生态基础、农村建设的生态条件、农民生存的生态环境而作出应有的贡献,为地区和国家的可持续发展做好基础性工作。

④加强对新农村建设规划的业务指导。省市一级政府应尽快出台《县乡建设社会主义新农村规划编制指南》,用以指导新农村建设综合性规划的编制。指南要全面地表述中央关于新农村建设的精神,打破部门界限,以农民利益和全局利益为主线,立足区县和乡镇一级政府,把“规划先行”的原则落到实处。

⑤照中央建设社会主义新农村的二十字方针,新农村规划应该涉及产业机构、土地利用、基础设施、村庄建设、生态环境、生产组织、社会保障、教育培训、医疗卫生等方面。一般规划的内容包括:村庄概况、土地利用布局、乡村基础设施、产业发展、公共服务设施、环境整治与生态保护、乡村文明建设、社会保障建设、农民专业合作组织发展、信息化与人力资源开发等。

3.为新农村建设规划的落实提供保障

①加大政府对农业的生产性资金投入。政府尽快出台农户小额贷款优惠政策,引导各种资金流向农村。由政府贴息,银行和金融组织推出农业生产小额贷款,直接贷款到户(包括农业专业合作组织),期限一年以上。必要时可以设立相应的机构,负责资金的发放和回收。这对于激活农村金融市场和农村消费会产生积极的影响。如果贴息对象控制在中西部地区的贫困县乡,实行差别利率,贷款的总规模并不大,政府的贴息负担也是可以承受的。

②对以农业为基础的龙头加工企业在农村生产发展的投入和经营给予鼓励。要研究和制定在资金贷款和税费征收方面给予这类企业适当优惠的政策。

③加大中央和省市一级国有企业“工业反哺农业”的力度,鼓励这些企业到有资源条件的贫困县去进行能源、矿产等工业开发,在企业发展的同时,有目的地增加贫困地区的财政收入,使一部分贫困县利用自身资源,借助国有企业的力量,脱贫致富。要研究和制定依托国有企业发展,扶持部分有资源优势的贫困县发展工业的政策和措施。

④加快农村社会保障制度的建立。解决城乡二元结构的一个主要任务就是在广大农村建立以农民养老保险和医疗保险为主要内容的社会保障制度。据调查,多数农民,特别是进城务工的农民工并不把农村承包的土地当作养家糊口、家庭收入的主要来源,而是当作自我养老保护的“保险公司”。解决了农村社会保障问题将是对农村生产力的更大解放,将会给新农村建设带来根本的转变。