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关于计划生育纯女户利益导向机制的政策建议


计划生育利益导向机制是一项惠及计划生育家庭的普惠性公共政策。自20世纪70年代实行计划生育政策以来,我国已经制定了一系列计划生育利益导向的政策举措,并取得了一定的成效。21世纪以后,部分农村地区开始推行计划生育家庭奖励扶助制度,其宗旨在于改革和完善新时期计划生育利益导向机制,使农村地区广大计划生育家庭能够最大限度地惠及改革给他们带来的发展成果。计划生育纯女户利益导向机制是计划生育家庭奖励扶助制度的重要组成部分,这项机制的建立和完善重要意义在于:一是完善不同计划生育利益群体导向机制有利于为稳定低生育水平提供强有力的制度保障。二是完善不同计划生育利益群体导向机制有利于为统筹解决新时期人口规模、素质、结构以及人口安全等问题提供了一种创新性的机制。三是强化与完善计划生育纯女户利益导向机制有利于遏止出生性别比上升现象,构建起解决出生性别比的长效机制。四是强化与完善计划生育纯女户利益导向机制有利于全面改善现阶段女孩生存状况,从而实现男女均衡发展。五是强化与完善计划生育纯女户利益导向机制有利于使计划生育家庭充分享受因计划生育的社会发展成果,从而有效提高解决计划生育纯女户的保障水平和福利水平。

目前,农村地区实行的纯女户奖励措施是多种多样的。总体上讲,有关计划生育纯女户的优惠措施主要包括以下五个方面:一是直接经济奖励政策,比如一些地区实行的“节育奖励”主要针对“独女户”与“双女户”;二是养老保障政策,即对响应国家号召只生育一个子女或两个女孩、年满60周岁的农民夫妻,由国家财政设立专项资金,按人年均不低于600元的标准发放奖励扶助金,直到亡故为止;三是意外伤害保险及死亡伤残扶助政策,比如一些地区为了体现对“独女家庭”的特殊关爱,为农村独女户办理了双份的独生子女两全保险;四是困难户帮扶政策,即针对“纯女户”困难户,各地纷纷出台了相关的帮扶措施;五是优先优惠政策,在计生户优先优惠待遇方面,目前各省、各市甚至各县、各乡之间都未有统一的模式与标准。从当前各地的实践来看,主要包括对纯女户在就学、扶贫、救灾、贷款、生产资料供应、提供致富技术等方面的优先优惠政策等。

经过近年的实践摸索,计划生育纯女户利益导向机制取得了卓著的成效。不过,我们也应当清醒认识到,现阶段计划生育纯女户利益导向机制也同样地暴露出了的一些突出问题与不足。具体说来,主要问题包含以下几个方面:

第一,奖励种类单一,且缺少部门间的配套性奖励。目前,从各地执行的具体计划生育纯女户奖励措施看,奖励重点还是以经济奖励为主,无论是计划生育家庭养老保障,还是优先优惠的具体措施,基本是以直接的经济奖励为主,即使个别的非经济奖励或者缺少明显可操作的实施办法,或者明显缺少激励的力度,因而实际效果并不显著。此外,目前的计划生育纯女户利益导向机制主要以计划生育部门为主,与其他政府部门没有形成部门联动的综合性配套措施,尤其是与劳动、教育、民政、卫生等部门缺少相互间的配套举措。

第二,奖励对象的确认、统计工作较为繁琐。目前,全国性范围的统计报表中没有“双女户”或“双女结扎户”的栏目,因此实践过程中为了确保计生奖励发放的准确性,各级计生部门不得不进行重新的统计与制表工作。村、乡、县、市、省层层审查与复核尽管在一定程度上保证了确认工作的有效性与真实性,但也在另一方面造成了大量的人力、物力、财力的损耗。同时,一些特殊对象的确认问题遇到了困难,引起了一部分群众的不满,比如未生育家庭以及领女儿家庭没有得到同等的政策优惠。

第三,奖励与保障的水平相对较低,所起的导向作用有限。现行的计划生育纯女户夫妻每年每人600元的养老奖励扶助措施,事实上并不足以填补农村缺乏养老保障的空白,因此也难以完全消除家庭对没有儿子的忧虑和不安全感。一些群众认为,现阶段的这种奖励扶助水平还没有低保水平高,又由于部分超生户的家庭水平位于低保线以下,而独生子女户往往则在低保线以上,结果就造成一些超生户实际接受的救助水平也比计生奖励更实惠的局面的出现。

第四,得实惠的时间跨度较大,奖励的激励性明显不够。相对而言,群众更倾向于看得见的利益与可及的惠顾。而目前的奖励扶助政策则较为侧重60岁以后的补助,大部分在20世纪80年代响应政府计划生育号召的夫妇尚未达至这样的年龄,因此这种照顾缺乏足够的激励性。

建立和完善新时期计划生育利益导向机制是统筹解决当前我国复杂多变人口问题的一项带有全局性的战略举措,这既是满足人民群众切身利益的客观要求,也是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。建立和完善计划生育纯女户公共政策体系是计划生育利益导向机制的重要内容之一,必须从全局、长远、政治的高度上把握这项造福于人口与计划生育事业的公共政策体系的现实意义。为此,今后计划生育纯女户利益导向机制的建立和完善应当从国家和计划生育两个方面进行制度的设计。

一、国家宏观制度安排设计

第一、整合政府的政策资源,做好部门间有关计划生育纯女户的政策衔接,最大限度地推动社会经济政策或者制度向纯女户家庭的倾斜。完善目前计划生育纯女户利益导向机制的关键是使纯女户受益的具体措施与政府部门间的相关社会经济政策有机地衔接起来。因此,有必要整合政府的政策资源,做好部门间有关计划生育纯女户社会经济政策的稳定性、连续性与有效性,统筹兼顾不同计划生育群体的利益关系,确保计划生育纯女户能充分受益于相关社会经济政策或制度。

第二,在加大各级政府公共财政对计划生育纯女户奖励扶助的投入力度同时,探索新时期多元化的社会筹资渠道,为完善计划生育纯女户利益导向机制提供充足的财政保障。纯女户奖励扶助是目前计划生育利益导向机制的重要内容,必须确定相当比例的公共财政投入到纯女户,并确保这一比例的适度增加;与此同时,也要尝试性地探索多层次、多渠道的社会筹资方式,鼓励企业、事业以及个人投资这项具有显著社会效益的事业,也要推动非政府组织以及非营利组织对计划生育纯女户奖励扶助的全方位支持,形成政府、企事业以及全社会对纯女户奖励扶助的良好氛围。

第三,以农村社会事业改革为契机,不断探索有利于计划生育纯女户的有效举措,形成对计划生育纯女户家庭的优先优惠制度环境。当前,农村地区的就学、就医、就业等方面的改革应当对计划生育纯女户给予必要的政策倾斜。例如,开展农村新型合作医疗制度试点的地区,对独生子女或双女家庭参加新型合作医疗制度要补贴一人份应缴纳的费用,并适当提高计划生育家庭参加新型合作医疗制度的报销限额标准和报销比例。要在实行低保、教育、救助等普惠政策中,逐步建立和完善对计划生育纯女户家庭的优先优惠政策。

第四,以部分农村地区为试点,不断尝试地探索纯女户非经济奖励的政策思路以及具体方式、方法,以便拓宽未来计划生育纯女户利益导向的范围。一些有条件的农村地区可以尝试性地制定奖励和扶助纯女户的非经济手段,包括这些家庭的就业、救济、宅基地分配以及他们子女的升学、就业等方面,加大新时期计划生育纯女户利益导向的非经济奖励力度;经过实践的摸索以及总结之后再推广纯女户非经济奖励的有效举措,形成纯女户经济奖励和非经济奖励的有机结合。

二、计划生育部门的制度安排设计

第一,进一步完善计划生育纯女户利益导向的政策体系,并逐步建立因地制宜、分类指导的纯女户利益导向的地方性法规体系。由于各地的社会经济发展水平以及计划生育工作存在着明显的差异性,现阶段建立统一、权威的全国性的计划生育纯女户利益导向机制的政策环境还没有形成,因此农村地区计划生育纯女户的利益导向机制需要结合各地的实际制定有效的地方性的政策法规体系。东部以及其他发达地区应当重点提高纯女户的保障和福利水平;西部以及其他欠发达地区则应当侧重扩大纯女户利益导向的覆盖面以及加大对纯女户的非经济奖励的力度,确保计划生育纯女户的根本利益。

第二,尝试性地改革和完善现有计划生育统计报表制度,强调从信息化建设上来客观、全面与准确掌握计划生育纯女户的规模以及变动趋势,以便及时和准确地使纯女户真正享受到利益导向的优惠政策。目前,现有计划生育统计报表并没有将独女户、双女户纳入统计的范畴,也为纯女户的具体政策实施带来了许多的困难。事实上,计划生育纯女户利益导向政策的顺利实施是建立在对纯女户资格的准确确认上,因此,有必要在各级计生统计报表中增加对计划生育纯女户的统计信息,这样不断减少了基层统计工作的繁琐性,而且也确保了纯女户的切身利益。

第三,不断探索计划生育纯女户经济奖励的发放时间以及方法,充分发挥计划生育纯女户利益导向机制对促进男女平等发展目标的作用。针对目前纯女户经济奖励的发放时间以及方法存在的主要问题,各地应当积极摸索纯女户奖励扶助金的发放时间以及纯女户“生育结扎奖”的发放方法。例如,一些地区可以探索将纯女户生育结扎的一次性现金奖励改变为长效的社会保险,从而增加纯女户家庭的持续社会保障水平。

第四,加强对新时期计划生育纯女户奖励扶助相关新问题的深入研究,以便适应新形势的要求不断完善纯女户利益导向的政策体系。目前,许多地区对农转非纯女户、抱养女户等实际面临的问题并没有制定相应的有效政策措施,从而引起了部分群众对计划生育利益导向机制的疑惑。建立各级人口和计划生育部门应当重视对纯女户存在的一些重要现实问题进行深入的调研,并提出解决问题的切实办法,使所有纯女户能够充分享受到利益导向的政策优惠。

第五,逐步开展对计划生育纯女户困难救助的试点工作,探索新时期解决纯女户经济困难的有效方式以及举措,以便从根本上解决纯女户家庭生产和生活方面的实际困难。尽管纯女户的家庭经济状况要好于非纯女户,不过,一旦纯女户出现经济方面的实际困难,就容易引发家庭的持续贫困以及陷入代际贫困的恶性循环中。因此,各地应当根据实际情况逐步开展对纯女户生产、生活方面的各种长效救助机制的试点工作,并不断总结好的经验加以推广,从而增强纯女户抗御经济困难风险的能力。