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关于加强我国贫困地区的孤儿救助工作的建议


孤儿是社会中最脆弱、必须依靠外界救助的弱势群体,是国家实行人道主义救助的最基本对象之一。在我国为建设和谐社会而必须建立和完善的社会救助体系中,对孤儿生存和受教育的基本权利的保障制度是最基本也最重要的组成部分。在我国经济持续高速发展、国家财政收入和社会财富都在急剧增长和积累的今天,已经具备了充分和必要的条件为根本性解决孤儿救助问题而建立起一个良性的、有效的孤儿救助体系。胡锦涛总书记于2005年10月批示:“孤儿是社会上最弱小、最困难的群体,应区别情况,完善救助制度,使他们都能健康成长”。据此民政部会同中央15个部门2006年4月联合印发《关于加强孤儿救助工作的意见》,这是建国以来对孤儿生活救助和服务保障第一个综合性的福利制度安排。

但是,鉴于我国贫困地区,特别是西部农村孤儿的现实生存状态,以及这些地区非常薄弱的经济能力和社会福利事业发育程度,当前最需要尽快解决的是在该意见的基础之上,中央政府有关部门进一步制订并实施更明确有效、更切合实际具有操作性且具有行政或法律约束力的政策法规,并构建一个高效率的运行机制,才能使贫困地区的孤儿救助问题得到根本性解决。

一.目前我国贫困地区孤儿救助的困境与主要障碍

1.我国孤儿救助概况和贫困地区孤儿的生存状态——我国有超过半数以上的孤儿极少或不能得到救助,其中大多数在贫困地区,生活极其困苦没有保障

我国现有孤儿57.3万名,其中有49.5万人生活在农村。全国仅有约6.9万孤儿生活在儿童福利机构中,而有20万孤儿没有得到经常性制度救助。还有很多地方——主要集中在贫困地区特别是西部农村,普遍孤儿救助水平低,保障面小,即使得到救助每月仅十几至几十元,不足当地正常儿童生活费的十分之一,大多数则得不到任何救助和生活保障。无人抚养的孤儿或在外飘泊流浪,或在本地依赖乡亲临时施舍勉强度日;大部分孤儿主要由亲戚代为抚养。但是绝大多数代养孤儿的家庭都是贫困户,生活贫困,甚至温饱尚成问题。尤其是代抚养孤儿的亲戚以隔代祖辈居多,本身已是年迈体弱,贫病交加,在经济上极度困窘。不少十岁以上的孤儿需要从事劳动以分担养家糊口的责任。由于贫困所导致的生存压力以及各种因素影响,即使国家免除了义务教育阶段的所有学杂费,孤儿不去上学或中途辍学的比率仍然很高。恶劣的生存环境和贫困使孤儿缺乏基本生活和健康的保障,更难享受到受教育、医疗健康和发展的基本权利,也基本上断绝了他们通过接受教育改变命运和谋求发展的机会。总之,全国需要救助的孤儿占总数的55%,超过30万人。

2.当前实施孤儿救助,特别是贫困地区孤儿救助存在的主要障碍——缺乏明确的制度保障和有效的资金保障

(1)缺乏明确的孤儿救助的制度保障。一直以来,我国的社会福利制度中没有将孤儿明确地列入民政救济的对象之中,没有硬性的制度保证,对孤儿没有定期定量救济,而基本上由各地政府自行安排。目前,各地涉及孤儿的主要救助制度包括:城乡最低生活保障制度,农村五保制度和农村特困户救助制度。但是否将孤儿救助涵盖进上述三项救助制度中,各项救助标准高低、救助实效大小,则完全取决于各地政府的政策规定,而此基本上又取决于当地的经济发展程度。大部分贫困地区将孤儿纳入上述三项救助的比例很低或为零。

(2)缺乏有效的资金保障。贫困地区,特别是西部贫困程度更深的地区,自然环境恶劣,社会、文化发展滞后,地方经济发展缓慢,二、三产业不发达,甚至没有任何工业,地方政府每年财政收入状况窘困,财政支出的很大一部分,甚至一大半都是依赖于中央财政转移支付。因此,若要地方政府出资实施社会救助,即使只要拿出一小部分资进行配套,在实际当中都不可能得到任何保障。而指望依靠社会捐助更是无从谈起。这种局面长期以来严重制约了这些地方发展社会救助事业,而且在相当一个时期很难有所改变,可能还要延续多年。

二.关于根本性解决我国贫困地区,特别是西部贫困地区的孤儿救助的意见

相关的政策法规和运行机制主要应包括三个方面:一是将孤儿救助纳入明确的、特定的社会救助制度,建立有效的孤儿救助体系,并由中央和省级政府提供必需的财力保证的政策与实施办法,二是鼓励社会力量参与的政策与措施,三是政府的监管制度和社会监督机制,保证孤儿救助到位。具体阐述如下:

(一)明确制度:凡是孤儿,包括被亲属收养,都应纳入民政救济对象,均享受国家规定的“五保”社会福利待遇,救助标准不低于当地正常儿童生活标准。

明确财政政策:对贫困地区孤儿的救助资金由中央财政和省级财政全额负担(可按一定比例分担),统筹安排并作为专项资金下拨,保证专款专用,根本性解决贫困地区孤儿的基本生活和医疗保障。

(二)构建“分类集中收养为主,家庭收养为辅”的有效救助体系,并由中央财政和省级财政承担儿童福利设施与教育基础设施的建设与维护用资金。

1.分类集中收养为主(16岁以下按年龄分),由中央和省级政府负责全额投资(可按一定比例分担):即(1)学龄前孤儿,在县级根据实际需求投资建立适度规模并具备基本养育功能的儿童福利机构收养。(2)学龄孤儿,集中到所在区域的学校寄宿上学。对接收孤儿的学校,投资增建学生宿舍等硬件设施。

2.家庭收养为辅:民政部门和妇联共同建立一个孤儿领养和认养(只负责出资而不抚养)系统工作网络,大力推动就地领养孤儿和建立代养家庭,并协调和发展异地(经济发达地区和城市)家庭孤儿领养。

3.对没有集中收养或被领养而暂时寄养在贫困亲戚家的孤儿,除按规定发放孤儿生活等补贴外,政府应对其寄养家庭提供低保或五保(特别是无人抚养的老人,包括夫妻双方都在世的)等社会福利,以免孤儿补贴变成全家生活补贴。

(三)制定相关政策法规,推动社会力量、调动社会资源参与孤儿救助

1.税收优惠政策:(1)凡是社会组织、企业、个人用于救助孤儿的捐赠,允许列入成本,于所得税前予以全额扣除(可以参照对义务教育捐赠的税收优惠政策)。(2)凡是领养和认养孤儿的家庭,其经济收入可按一定比例免缴个人所得税。(3)对给孤儿提供技术培训、就业岗位的机构和企业,给予税收优惠(可以参照对接受残疾人或下岗人员就业的税收优惠政策)。

2.以政府补贴、允许接受捐赠和税收优惠等政策,扶持和发展社会组织、企业、个人兴办非盈利的民办儿童福利机构。

3.以政府补贴和税收优惠政策,鼓励经济发达地区、城市的各类学校和教育培训机构,为贫困地区的学龄孤儿提供就学和大龄孤儿速成教育与技能培训。

(四)建立政府孤儿救助监管体系,发挥社会监督作用

1.强化政府责任:加强民政部门的权利和责任,充实基层力量(包括人力和经费),建立政府孤儿救助监管体系。

2.加强社会监督:由全国人大或政协相关委员会牵头建立社会监督机制——可采用政府聘请监督员、人大代表与政协委员考察、专家评估、媒体公示等多种方式,协助监督各地各级政府对孤儿救助工作的落实情况,并每年通过相关媒体向社会公布,接受社会监督。