1997年，国家正式确立以社会统筹与个人帐户相结合的基本养老保险模式，即统帐结合养老模式。从理论上说，这一模式体现了公平与效率的结合，具有极为重要的意义。从这几年的改革实践看，这一制度在解决企业间的不公平竞争问题上起了一定的作用，个人在这一制度中的责任也在有计划地加强，所以这一制度在某些方面正在朝着既定的方向前进，另一方面也暴露出这个制度本身存在诸多问题，例如：制度运行面临危机，以至于对制度本身的可持续发展构成巨大挑战。我们有必要重新考察这个制度，分析其面临的问题，调整思路和对策，从而建立一个能应对老龄化、与社会经济协调发展的养老保障制度。

我国目前建立的社会统筹和个人账户相结合的部分积累模式，可算是一个制度创新，其立意在于结合“现收现付制”与“基金积累制”的优点，但实际运行的结果却远离了我们的目标，反映的问题主要体现在以下五个方面：

一、养老保险基金入不敷出。1998年以来养老保险基金的收支缺口(扣除财政拨款部分)存在扩大之势力，1998年缺口100多亿元，1999年缺口200多亿元，2000年缺口300多亿元，2001年缺口229.2亿元，2002年缺口291.5亿元，累计缺口已超过1000亿元。2000年基本养老保险基金收不抵支的省份达到24个。自1998年以来，各级财政不得不对养老保险基金缺口进行补助。1998到2002年，仅中央财政转移支付1279亿元用于弥补养老金缺口。

二、个人账户空账运行。社会统筹基金和个人账户基金实行“块内结合”的模式，由劳动部门统一征缴和管理，而由于统筹部分根本无法满足当期养老金支出的需要，个人帐户资金就被用于支付当期养老金了。个人账户只是一个名义账户，里面没有资金或者只有远少于名义帐户额度的资金，由此形成了业内人士所言的“空账”问题。有关资料显示,“空账”的规模在逐年增长，1997年为140多亿元，1998年为450亿元，1999年为1000亿元，2000年高达2000亿元。

三、无法应对老龄化挑战。建立统帐结合的新型养老保险制度的原因之一是为了应对老龄化社会的到来，但目前个人帐户实际上只是一种记帐方式，根本没有基金积累可言，实质上实行的仍然是现收现付制度，所不同的是政府对个人帐户债务的显性化，依靠个人帐户的基金积累来化解老龄化风险的可能性不大。据有关资料，2000年我国60岁以上的老年人为13115万人，占总人口的10%以上，企业退休金供款率达到20%左右尚入不敷出，到2030年60岁以上的老年人将增长到34044万人，届时我们的老龄人口的供养将面临挑战。

四、使投保人对个人账户制度失去了依赖。设立养老保险个人账户制度本意是要鼓励投保人多投保，多受益，提高投保人参加养老保险制度的积极性。现实情况是，由于个人账户是“空账”，无论投保人投入个人账户的资金的数额是多少，其积累额均为零，个人账户只是一种计发养老金的凭据，更不用说获得资金的投资的收益了。因此，本应成为促进投保人参加养老保险的个人账户制度，反而成为阻止人们进入养老保险的障碍。

五、企业负担过重。改革前社会保障费用全部由企业负担,改革后由企业和个人分担。但由于个人负担有限，而国有企业对“以支定收,略有节余”原则的责任是无限的，虽然中央政府规定企业交费率一般不超过本单位职工总工资的20%，但有些老工业基地企业的养老负担已达工资总额的24%甚至更高，再加上失业保险和医疗保险，有的企业缴费率高达30%以上，一些企业开始用生产性资金甚至银行贷款来缴纳社会保险费。但在这么高的交费率下，养老金当期收入仍然不够当期支出，形成一种高交费率和低保费收入的矛盾。

六、养老保险覆盖面有限，特别是农民工养老保险问题没有得到很好解决。目前中国养老保险中一个特别重要的问题是农民工的社会保险特别是养老保险问题。在目前的户籍制度下，绝大多数农民工不可能在所就业的城市长期就业并获得永久居住权，而我国目前的养老保险又不能转移。在此情况下，多数地方规定农民工在离开时可以退保，将个人账户中的个人缴费部分带走，而将统筹部分留在了当地，用来支付当地退休职工的养老金。在此情况下，流入地政府不遗余力地推进农民工和非公有制企业养老保险的“扩面”，表面上看是为了维护农民工的社会保险权益，而实际上为当地筹集养老金，是对农民工养老保险权益的侵害。中国目前进城的农民工有1.3亿多，几乎占全部城镇从业人员的一半。农民工社会保险问题特别是养老保险问题得不到解决，就谈不上中国养老保险制度的完善问题。

造成上述问题的原因是多方面的。养老保险统账结合模式之所以面临入不敷出、空账运行等危机，有宏观经济增长趋缓、企业效益滑坡、养老金管理不善等等客观原因，但最主要的还是模式本身固有的问题没有解决好，具体表现为：回避转制成本；目标替代率过高；退休年龄过低和提前退休；征缴率低；保障覆盖面窄；统筹层次低，地区之间的矛盾致使资金调剂困难、抗风险能力弱，也给农民工的养老保险问题的解决造成困难；管理混乱、成本高，基金增值能力弱等。为此建议：

一、通过各种途径筹集资金,消化转制成本。消化转制成本是个人账户从“空账”到实账的关键，更是现收现付制成功转换为部分积累制的关键。仅靠向企业征收高额社会统筹资金来实现旧制度向新制度的过渡是不现实的，这样会带来保障面的进一步狭小和制度赡养比的进一步提高，加重养老制度的危机，影响企业的市场竞争力和国民经济发展，从而影响社会保障制度的基础。由于转制成本数以万计，规模巨大，我们需要广泛发掘各种筹资渠道，可能的途径主要有：(1)减持国有股，将收入划归养老保险基金弥补缺口。国务院2001年6月发布了《减持国有股筹集社会保障奖金管理暂行办法》,目前需要提高可操作性，加大执行力度。(2)开征特种税收，专门用于弥补养老保险基金缺口。可开征遗产税、赠与税、特种消费税或者特种社会保险税等等。(3)发行社会保障债券，为隐性负债筹资。然后再结合特种税收方式，在较长的一段时间内逐步兑现这部分债券，最终解决隐性负债问题。(4)加大中央财政转移支付,重点弥补落后地区基本养老保险基金的不足。

二、降低目标替代率。借鉴国外成功经验，我国目标替代率可考虑设定为45%-50%，这样的替代率比较符合我国的经济发展水平，也与世界大多数国家的替代水平相接近，较低的替代率可大大减轻养老基金支付压力，同时给企业补充养老保险、个人储蓄养老保险养老必要的空间，形成真正多层次的养老保险体系。降低企业的交费率，还可以提高企业参与基本养老保险制度的积极性，促进养老面的进一步扩大。

三、扩大养老保障面,提高基金征缴率。城镇私营和个体就业已成为新增就业的主渠道，据统计，2005年全国城镇单位就业人员约1亿2千万，而城镇私营和个体就业人员接近5千万。要尽可能地将城镇私营、个体从业人员以及外资企业的从业人员纳入养老保险制度中来，扩大养老保障面,降低制度赡养率。规范工资基数管理,整顿收入分配秩序，把工资外收入规范化、货币化，通过立法打击瞒报、漏报缴费工资基数逃费的行为。对确实无力缴纳的老国有企业，国家应及时承担起来，在国家财政预算中列支，或在中央或地方财政预算中按比例予以分担。

四、提高退休年龄。退休年龄是决定养老负担水平的一个基本因素。在人口平均预期寿命和保障水平一定的情况下，如果退休年龄提高，平均享受养老金年限就会缩短，养老金总负担就能降低。国际劳工组织的研究表明，延长退休年龄可以引起养老基金增收减支的功效,且作用十分明显。如退休年龄从65岁降到60岁，将使养老金开支增加50%。据我国专家测算，若退休年龄延长一年，我国的养老统筹基金可增收40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。可见，提高退休年龄对于缓解养老金支付危机具有十分重要的作用。我国有必要逐步提高退休年龄，并依法加以保证。同时，控制各种低龄退休现象。

通过上述多种办法，将养老保险的缴费比例降下来，力争将企业养老保险的缴费比例降至15%左右。

五、将社会统筹基金与个人账户基金实行分账管理。分账管理可以从制度上制止个人账户基金的挤占挪用，从而有利于做实个人账户。社会统筹基金与个人账户基金是两种不同性质的基金，从本质上要求分开管理。社会统筹属于现收现付模式，是一种纯粹的转移支付，无需资金积累，也不存在通过投资保值增值问题，管理的核心是基金及时、足额的收缴和支付，可由现有社会保险经办机构统一管理。个人账户是一种储蓄积累制，由于通货膨胀和工资增长率的影响，个人账户中积累的养老保险基金，就有一个保值和增值问题，管理的核心是保值增值，如何实现其特定的安全性、收益性和流动性是其管理的主要任务，具有完全积累性质的个人账户基金应由独立的机构进行管理，管理的重点是基金的投资营运。 

采取小账户制度。较小的个人账户第一可以降低隐性负担的规模，减轻政府的转制压力；第二便于发挥养老基金的调剂和互助作用，实现不同收入水平的职工之间、代际之间的再分配功能；第三可以降低个人帐户的风险，由于养老基金积累时间跨度大，面临不确定性因素多，保值增值压力巨大，而较小的个人帐户相对风险较低。

尽快提高统筹层次，并加快进行个人账户基金的资本化管理运营。退休基金投资收益率高于工资增长率是实行积累制的必要条件，如果个人账户资金收益率低于工资增长率，积累制就不是一个经济的制度。要保证个人账户资金的收益率，必须对个人账户进行投资运营。首先要依法实施省级统筹，便于进行投资运作。个人账户做实之后，基金积累额逐年增加，数额巨大，其投资必须走市场化的路子，核心是资本化的运作管理，最终目标是使养老基金获得较高的回报率。借鉴国际经验，可设立个人账户基金管理委员会，由该委员会选择私营的基金管理公司对个人账户基金进行投资管理，基金管理公司可在法律允许的限度内进行多元化投资组合，实现个人账户基金的保值增值。

六、解决农民工的养老保险问题。目前没有关于农民工养老保险的全国统一的政策，各地实行的农民工养老保险政策五花八门，多种多样，这种状况不仅无益于农民工养老保险问题的解决，相反，会给今后引起更多的麻烦和问题。必须尽快全国统一的农民工养老保险政策。目前正在讨论的农民工养老保险模式，归纳起来有两种主张：一是实行与城镇职工统一的政策和模式；二是针对农民工实行特殊的低费率和灵活的政策的模式。两种模式各有利弊。第一种模式的优点是可以维持养老保险政策和模式的统一，可以一步到位地解决农民工养老保险与城镇职工养老保险的对接，在操作上可简便易行，缺点是：如果养老保险缴费率降不下来，企业和农民工都难以承受。第二种模式的优点是，对农民工实行低费率，可以减轻企业和农民工本人的缴费负担。但缺点一是在同一个城市和企业实行两种甚至多种费率，会导致城市弱势就业群体的就业困难；二是操作起来也存在很大的困难；三是不利于农民工与城镇职工养老保险之间的对接，也不利于促进我国农村劳动力向城市的稳定转移，不利于促进城市化的健康发展。

我们认为采取第一种模式，将农民工一步到位地纳入城镇职工养老保险体系，实行统一政策和费率，是一种较好的选择。这种模式存在的主要缺陷即费率高的问题，可以而且能够通过上述提出的诸多办法加以化解。

在此基础上，尽快实行农民工养老保险的可转移和可接续。前不久国务院关于企业职工养老保险办法中规定养老保险个人账户资金可转移、可接续，是一个进步，但这还不够，必须尽快解决统筹资金的可转移和可接续问题。解决这个问题的办法是实现养老保险的全国统筹，否则地方利益的矛盾将导致外地农民工养老保险基金收缴更加困难。一个更为彻底的办法是在实行全国统筹的基础上，实行养老保险统筹部分费改税，根据不同行业确定不同的税率。这样，既可以强化征缴力度，同时也可在很大程度上解决目前许多企业通过瞒报职工人数逃避缴费的问题。