根据国家统计局公布的数据，我国城镇人口的比例从1997年的30%上升到2007年的约40%，10年间城镇人口增加了2.2亿。预计到2020年，我国城镇人口的比例有望进一步提高到约60%。这意味着每年将有近2000万的农民要变为城里人，衣食住行各项基本需求的全面提升，将汇聚形成持续而巨大的内需，成为推动我国经济发展和社会进步强大的内在动力。

“十二五”规划应该关注城镇化进程中的发展策略和资源配置问题，妥善处理好以下几方面的关系。

一是增加城市土地供应与提高农地利用率和产出率，促进农业集约经营的关系。综观各国的城镇化进程，一个共同的标志就是土地和劳动力等生产要素从农村向城市转移，城市土地需求的不断增加和农地的绝对减少是城镇化进程中不可回避的矛盾。

为了保证粮食安全，我国的农业政策多年来一直坚持18亿亩“红线”，但却没能有效地阻止农地的大面积撂荒和低产田比例的扩大。我们应该认识到，如果没有农民人口的绝对减少，如果没有农村土地利用率和产出率的提高，如果没有农业的机械化和集约经营，是无法根本解决中国的“三农”问题的。因此，应该从促进城镇化发展和解放农业生产力的角度，将增加城市土地供应与提高农地利用率和产出率纳入城镇化规划。

二是合理选择城镇化发展重心与降低流域中上游人口承载系数，鼓励内地人口向沿海地区自然迁移的关系。城镇化的发展重心应该如何把握？是发展中西部地区？还是发展沿海地区？如果单从数量上看，我国50万人口以下的中小城镇70%以上分布在中西部地区，但目前上亿的流动打工人口却主要集中在东部沿海城市。

从人口环境学的角度分析，人群从生态脆弱的地方向生态条件较好的地方迁移，有助于防止生态脆弱地区的环境恶化。美国、加拿大、澳大利亚、巴西等国家国土面积都很大，但人口分布的集中程度要比我国高，生态环境保护要比我国好，其中一个主要原因在于他们采取的是自然迁移政策，而我国采取的是限制迁移政策。

我国自然资源和环境保护的压力很大，特别是各主要流域中上游地区自然资源和环境保护的压力大。从规划角度看，重点发展沿海地区的中小城镇，鼓励内地人口向沿海地区自然迁移，以此降低各主要流域中上游地区的人口承载系数，减轻对脆弱生态环境的压力，应该是城镇化规划一种合理的战略选择。

三是发展中小城镇特别是沿海中小城镇与改革财税收入分配体制，提高地方政府负债与融资能力的关系。在未来10年中解决2亿迁移人口的就业、上学、医疗和社保问题，仅靠几个大中城市肯定不行，要更多更快地发展中小城镇特别是沿海地区的中小城镇，提高这些地区在创造就业机会、改善基础设施、增加社会保障等方面的能力。

城镇化规划应该有意识地促进大中城市经济规模的适度分散和沿海城市带的形成，为中小城镇的发展创造机遇。应该考虑适当提高地方预算收入在全国财税收入分配中的比例，减少部分低效率的转移支付；改变和完善土地出让方式，使地租变为长期稳定的地方财税来源；利用“特许经营权”等方式扩大对内市场开放，减轻地方在市政基础设施和其他公营服务领域的投资负担；允许发行有担保的长期市政债券，提高地方政府的负债和融资能力。