|
民主监督规范化、制度化建设的纲领性文件
中央社会主义学院
于铭松
中共中央1989年颁布的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，是中国共产党和各民主党派长期合作的经验总结和共同行动准则，在实践中发挥了重要作用。就民主监督而言，这一文件只是规定了民主监督的总原则，至于如何监督，没有明确规定，导致现实中难以操作。为适应新世纪新阶段形势的需要，中央在总结这一文件实施经验的基础上，近日颁发了《中共中央关于进一步坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（以下简称《意见》）。《意见》的19、20、21、22条，对中国共产党与民主党派实行互相监督；民主党派民主监督的内容、形式、渠道做了明确的规定；对党委完善民主监督机制提出了要求。可以说，《意见》是民主监督规范化、制度化建设的纲领性文件。
一、《意见》揭示了中国共产党与民主党派实行互相监督的性质
1、中国共产党与民主党派实行互相监督是政治监督，是我国社会主义监督体系的重要组成部分。随着社会主义民主政治的发展，我国逐步完善了以宪法、选举法和若干法律及议事规则等为基础的人大监督；完善了以国务院组织法、地方政府组织法、行政监察条例、审计法等法律法规为基础的行政监督；完善了以法院、检察院组织法、刑事、民事、行政三部诉讼法等为基础的司法监督，构筑了比较完善的社会主义监督体系。同上述人大监督、行政监督和司法监督等权力监督不同，《意见》指出，“中国共产党与民主党派实行互相监督。这种监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督，是我国社会主义监督体系的重要组成部分”。
2、中国共产党与民主党派的党际关系，决定了这种监督是一种政治监督，其实质是非权力监督，是一种新型的民主监督。《意见》指出，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的显著特征是：“共产党领导，多党派合作，共产党执政，多党派参政”，“民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义的爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，是进步性与广泛性相统一、致力于中国特色社会主义事业的参政党。”这里，明确了中国共产党与民主党派是执政党和参政党的关系，这种关系决定了互相监督是一种政治监督，依笔者的理解，这种监督的重点是参政党对执政党的监督，实质是非权力监督，是一种新型的民主监督。
之所以这么说，是因为在社会主义条件下，我国各阶层、各党派的利益是共同的。为了实现共同的目标，民主党派作为参政党，是在承认并接受中国共产党的领导和执政地位的基础上参政议政。中国共产党在充分尊重和信任各民主党派的基础上与各民主党派保持长期合作的关系并认真接受它们的监督，这种关系可以说是既真诚合作，又互相监督，合作是基础，监督是为了更好地合作。由此看来，这种监督是一种新型的民主监督。
二、《意见》明确了民主党派的民主监督对于执政的中国共产党具有重要意义
《意见》指出，“由于中国共产党处于领导和执政地位，更加需要自觉接受民主党派的监督。”这就明确了民主党派的民主监督对于执政的中国共产党具有重要意义。
1、民主监督可以对执政党的执政方式进行有效的监督制约。毛泽东等开国领袖设计我国政党制度，其“初衷”是基于扩大和充分发扬社会主义民主，保证我们党领导的新政权跳出“其兴也勃焉”、“其亡也忽焉”的周期率。毛泽东提出的“长期共存，互相监督”八字方针，集中地反映了这一“初衷”。邓小平同样认为，由于中国共产党是执政的党，威信很高。我们大量干部居于领导地位，如果失去了有效监督，就可能犯错误，为了防止中国共产党犯错误，民主党派的民主监督就显得尤为重要了。因为民主党派和无党派人士“能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点，能够对于我们的工作作出有益的帮助。”因此，“要扩大他们对共产党的监督，对共产党员的监督，有了这几方面的监督，我们就会谨慎一些，我们的消息就会灵通一些，我们的脑子就不会僵死起来，看问题就会少一些片面性”。他热诚地希望各民主党派和工商联都以主人翁的态度，关心国家大事，热心社会主义事业，就国家的大政方针和各方面的工作，勇敢地、负责地发表意见，提出建议和批评，做我们党的诤友，共同把国家的事情办好。
2、民主监督作为一种非权力监督，虽然只是建议性和协商性的，但仍可以对国家权力进行有效的制约，从而减少国家决策的失误和政治腐败。社会主义制度的建立，使广大人民群众在政治上、法律上有了当家作主的权利，但是由于种种原因，在相当长的一段时间里，国家权力还没有在全社会的范围内为人民群众直接行使，而通过人民群众选举出来的代表(人民代表)行使，或通过具有广泛代表性的政协委员反映他们的呼声。虽然政协委员不可能像人民代表一样可以直接行使权力监督，但由于政协委员中的党派成员大多是各条战线的专家学者，具有广泛的代表性；由于党派成员地位比较超脱，旁观者清，其反映的意见具有较大的客观性；由于党派成员大多阅历广、知识丰富，能提出比较有见地的意见和建议，批评能切中时弊，因此人民群众常常把自己对国家经济、政治、文化建设的想法看法反映给他们，把改革发展中的问题和生产生活中的困难向他们倾诉，希望政协组织和委员将他们的愿望和要求带上去，表达好。而委员们通过监督，以自己独特的视角，反映了广大人民群众的呼声，从而提供了一种单靠党政机关所不易提供的监督，发现了一些党政机关自身所不易发现的错误，实现了对党和国家权力的制约和监督，减少了决策的失误和政治腐败。
三、《意见》对民主党派民主监督的内容、形式、渠道做了明确的规定，使民主监督走上规范化、制度化的轨道
民主党派的民主监督只有制定配套的措施，才能在推进民主监督工作全过程中，以规范的措施，保证民主监督各个环节上的效果和质量。但从民主党派人士实施监督的过程看，既存在不敢监督、监督无用情况，也存在监督无章可循、不规范的情况。针对上述的问题，《意见》对民主党派民主监督的内容、形式、渠道做了明确的规定，使民主监督走上规范化、制度化建设的轨道，这对各民主党派充分履行职能，发扬社会主义民主，实现其对中国共产党的监督，具有重要意义。
1、重视民主党派民主监督制度建设。重视民主党派民主监督制度建设是《意见》的一大亮点。民主监督的规范化、制度化，首先是制度化。因为，只有监督工作有章可循，才谈得上整个民主监督过程的规范化运作。政协不是权力机关，因此，不论在理论上还是实践中，它的规章制度对有关部门的约束力不是很强，实际操作中随意性也很大。这就需要通过党委的领导核心作用建立制度并强化实施。正如《意见》所指出的：“党委要切实完善民主监督机制，自觉接受监督”。
根据《意见》的精神，民主监督制度建设的重点：一是要实现民主党派对党和政府的监督，必须从制度上保护民主党派和无党派人士民主监督的正当权利和权力。因为，任何监督都必须要有相应的权利和权力，也就是要有受法律保护的实行监督的合法权利，以及实行监督并排除各种阻力和干扰的权力。事实上，我国政党制度本身已经入宪，受到宪法的保护，我国政党制度中的一些根本的原则和运行规则自然要受到宪法和法律的保护，《意见》提出“要保护民主党派和无党派人士民主监督的正当权利”。二是要进一步扩大民主党派的知情权，建立重要情况和重大问题通报制度。监督从过程上考察，包括事前监督、事中监督和事后监督。民主党派的监督更多的应是事前监督和事中监督，其目的是帮助执政党做到决策科学化、民主化和贯彻落实各项政策。中共拥有强大的政策研究机构和最为详实的资料，如果民主党派不知情，那就不免说不到点子上，甚至南辕北辙。因此《意见》提出“要在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，及时通报重要情况和重大问题，畅通民主监督的渠道”。三是“对民主党派提出的批评意见要认真研究，及时反馈”，要建立一整套及时反馈机制，以防止意见“回娘家”。
2、完善了民主党派民主监督的运行机制。建立完善的民主党派民主监督的运行机制，才能使民主监督工作有章可循，有序进行，运作起来顺畅通达。基于此《意见》对民主党派民主监督的内容、形式、渠道做了明确的规定。
一是规范民主监督的内容。民主党派可以主要就“国家宪法、法律法规的实施情况；中国共产党与政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面情况”实施监督。二是规范了民主监督的形式。民主党派可以“在政治协商中提出意见；在深入调查研究的基础上，向党委及其职能部门提出书面意见”；“人大及其常委会和各专门委员会在组织有关问题的调查研究时，可邀请民主党派成员和无党派人士参加；通过在政协人大发言和提出提案、在视察调研中提出意见或其他形式提出批评和建议；参加有关方面组织的重大问题调查和专项考察等活动；应邀担任司法机关和政府部门的特约人员等”。三是进一步拓宽民主监督的渠道。《意见》总结了多年来民主党派实施民主监督的经验，提出可以通过以下的渠道实施民主监督：党委主要负责人要定期召开会议，听取民主党派负责人和无党派人士对领导班子及其成员的意见；每年就党风廉政建设和反腐败工作向民主党派通报情况，听取意见；进一步完善特约人员工作制度，拓宽政府部门和司法机关聘任特约人员的领域，明确特约人员的职责和权利，切实发挥他们的作用；党委和政府开展的就贯彻执行中央重要方针政策情况和党风廉政建设情况的检查、专项检查和执法监督工作，可邀请民主党派负责人参加。
| 