近年来，随着我国东部沿海经济社会的快速发展，沿海地区工业化和城市化水平显著提升，对发展空间，特别是土地的需求呈现出快速增长态势。限于陆域可开发利用土地资源的限制，向海洋要土地成为沿海地方政府普遍的战略选择，直接推动了沿海大规模围填海工程的实施,对脆弱的海域生态环境带来威胁，如不加以合理控制和规范管理，未来将会产生巨大的环境灾害。

一、我国围填海发展状况

我国围填海发展可概括为两个阶段，上世纪后半叶主要以农业围垦和港口建设为主，分别占围海造地总面积的91.4%和3.9%，其他围填海面积所占比例很小，只是到后期工业围垦开始增加；进入21世纪，港口建设用海大幅度上升，占围海造地总面积的42.5%；农业围垦用海明显下降，占围海造地总面积的比重骤减到22.6%；临海工业用海急剧上升，占围海造地总面积的比重达到16.5%。此外，以旅游基础设施建设为代表的房地产开发和城镇建设用海数量也在快速增长，其他用海类型也有了增长。

在国家土地“红线”管理和严格的开发用地政策限制下，沿海地区有限的可利用土地资源远不能满足高速发展的地方用地需求，各地的“土地赤字”现象突出，因此围海造地成为很多地方政府缓解土地压力的主要选择。

据国家海洋局围填海调研报告（2007）：自2002年-2007年的5年间，全国沿海围填海总面积达到56950公顷，年均围填海11390公顷。 2009年，全国沿海围填海面积高达19305公顷，如果再加上未计入国家海洋主管部门统计的非法围填海项目，围填海活动的规模和速度都有了显著提升。

二、我国围填海管理方面存在的问题

（一）围填海管理缺乏专门法规支持

我国的围填海政策体系已初具雏形，但由于没有出台专门的围填海管理法律法规，对围填海活动的管理主要建立在《海域使用法》等相关法律法规基础上，多数管理依据是地方或部门的管理意见，不具备法律法规的规范性，缺乏有效的整合与协调，管理层次和执行力度也难以满足现有的围填海管理需要。同时，也造成国内围填海管理程序和实施主体的不明确，造成部门管理职责模糊、利益冲突与不作为问题，在很大程度上影响了围填海管理的效率和效果。

（二）围填海活动缺乏国家中长期规划引导

由于缺乏中长期的围填海实施与管理规划，国家围填海计划以年度指标为主，计划编制存在很大的盲目性和不确定性，难以实现对围填海活动的区域协调与长期调控。地方政府为了获得更多的围填海指标，往往采取灵活的围填海计划申报措施，通过各种方式来规避或减少国家主管部门对地方围填海活动的控制和管理，从而最终影响到国家整体的围填海管理有效性。

(三)部门分割的管理体制难以满足发展需要

由于围填海活动的多样性和用途差异，国内现有的围填海管理权限分属发改、海洋、水务、农业、土地等多个职能部门，各部门之间缺乏有效的沟通和协调，造成沿海围填海管理缺乏统一的规划和管理规范。由于缺乏综合的主管部门和科学的管理规范、工程标准，沿海各地的围填海管理普遍出现重审批、轻监测，重经济效益、轻环境价值现象。

(四)海域使用与产业发展冲突日益凸显

由于海域资源与空间用途的多样化，不同的利用主体与产业类型之间的矛盾冲突随着对海域空间的争夺而不断激化。如围填海海域很多是海洋经济生物资源的栖息地和产卵场，围填海活动不仅直接影响到海洋经济生物物种的繁殖和生长，影响到近海渔业资源数量，同时也在不同程度上蚕食了当地海水养殖业的生产空间，改变了水动力条件，对养殖环境造成负面影响。此外，围填海活动后续的港口建设和工业园区发展所产生的废弃物排放也影响到养殖业的水环境和底质环境，形成与海水养殖业之间的矛盾冲突。

三、对我国围填海实施科学管理的对策建议

（一）建立基于生态系统的海域综合管理体制

创新海洋管理体制，加大对国家沿海及近海的调查和监测力度，在充分评估沿海生态系统属性和功能特征的基础上，将基于生态系统的海洋综合管理原则纳入现有海洋管理体制，打破传统的行政区划和管理权限边界，构建跨地区、跨部门的海岸带综合管理框架。在生态敏感区和具有重大发展潜力的海域制定海洋空间规划，对现有海洋空间内的经济活动进行优化布局，合理规划和管理围填海活动，实现海洋资源可持续利用。

（二）建立国家围填海“蓝线”制度

建立国家重点海区及海岛、河口、海湾的围填海“蓝线”制度，对重要生态功能区和生态敏感区采取配额管理。在对近岸海域环境容量、生态安全、生态服务功能等科学评估的基础上，划定海域围填海潜力等级，确定海岸带/海洋生态敏感区、脆弱区和生态安全节点，提出优先保护区域和限制区域，作为围填海的“蓝线”，禁止任何围填海活动。

（三）制定《围填海管理条例》，依法规范围填海工程建设

制定《围填海管理条例》，全面整合现有的各部门围填海管理政策内容，形成一个综合的、跨部门的围填海管理制度，为围填海的法制化管理提供法律依据。《围填海管理条例》的制定不仅要明确沿海围填海活动的管理主体和管理标准，更要明确围填海管理的中央与地方政府的分工，充分考虑围填海管理领域中央调控职能与地方发展职能的冲突，建立法律机制来维护和协调各级政府之间的矛盾，以法律手段抑制地方政府围填海的冲动。

（四）建立海域分类管理制度，探索海洋生态补偿机制

依托海洋功能区划，建立海域分类制度，对不同类型海域的围填海活动进行分类管理。对适宜围垦及对围垦土地市场需求较强的海域，按照全国围填海规划要求，制定相应的区域围垦实施计划；对不适宜围垦、生态敏感区和海洋保护区，严格限制围填海活动，除必要的公益用途外，禁止营利性围填海项目开发。

同时，运用财政和市场机制，建立国家海洋生态补偿/赔偿机制。对重大海洋工程建设开展生态损害补偿/赔偿、生态建设补偿的试点。重点开展大型围填海工程生态损害评估与补偿示范工作，在论证用海的同时，提交生态补偿方案，以生态修复、经济补偿等多种形式对当地围填海活动造成的生态服务及其他损失进行补偿。

（五）改革围填海评估机制，建立预防性环境管理制度

调整现有的围填海工程审核与评估机制，将生态系统服务价值和环境价值纳入可行性评价评估指标，并对大型围填海工程和区域集聚型围填海活动进行战略环境影响评估。将围填海的生态与社会成本效益指标也纳入评估内容，建立围填海工程的基线数据库。鉴于围填海工程生态环境影响的不确定性和多边性，应结合围填海工程目的，建立预防性的围填海工程评估管理模式。避免造成不可恢复的破坏或不可逆转的重大损失。

（六）完善围填海管理体制，建立围填海影响后续监测体系

建立跨部门的围填海决策咨询委员会，负责国家围填海规划的制定、管理决策的形成以及对地方政策与实施措施的咨询指导。调整围填海管理工作重点，扩展管理范围，将工作重点从海域审批转到总体规划制定、后续工程管理与长期的环境影响监测上，建立符合我国沿海经济发展需要的围填海工程影响数据平台，为后续的围填海管理提供技术支持。