中国是水资源短缺的国家，水资源不足是制约我国发展的瓶颈之一。海水淡化作为解决淡水不足的重要措施，正受到越来越多的关注。近年来，天津、河北、山东、浙江、辽宁等地相继有多个日产规模在十万吨级的海水淡化工程投产运行和建设，有关方面甚至在考虑海水淡化水进京的问题。综合分析国家的战略需求和海水淡化发展面临的问题，我们认为，出台积极促进海水淡化发展的财政政策是当务之急。
一、 出台加快海水淡化发展财政政策的必要性
1．中国是缺水国家，海水淡化是我国的战略需求。水是生命之源、生产之要、生态之基。目前我国城乡普遍缺水,水资源供需矛盾突出。为了应对水荒，全国年均超采地下水100 亿吨，开采率达98%，远超40%的警戒线，已产生严重的环境问题。
根据2010年颁布的《全国水资源综合规划》，到2030年，考虑南水北调东线一、二、三期工程和中线一、二期工程的供水量，并考虑部分海水利用量，我国11个沿海省市年缺水量仍将达到214亿立方米。在人口继续增加、经济快速发展、社会用水需求刚性增长的情况下，京津冀本地水资源战略储备已消耗殆尽，水将成为经济社会可持续发展的瓶颈。
海水淡化是“不淹地、不移民、不争水、不受气候影响”的水资源增量措施。在增加水资源总量的同时，可改善供水水质，提高供水安全，是区域供水的重要水源，又是海岛开发的首要条件，是经济、可靠的供水方式，是海岛第一水源。因此，海水淡化是我国的战略需求。
2．党和国家高度重视，海水淡化具备规模发展的宏观条件。2010年以来，党和国家将海水淡化放在前所未有的重要地位。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中提出“鼓励海水淡化，严格控制地下水开采”。中共中央2011年“一号文件”《关于加快水利改革发展的决定》中提出“积极开展海水淡化和综合利用”。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出要“大力推进海水淡化利用”，要“培育壮大海水综合利用等新兴产业”。这些都为海水淡化的发展奠定了重要的基础，但是这些方向性的鼓励不能使海水淡化产业从中受益，迫切需要可操作的政策支持海水淡化的规模发展。
3．我国海水淡化规模发展迫切需要财政政策的引领。在国家相关部门的支持下，我国的海水淡化取得长足进步，成为掌握该技术的少数国家之一，已具备规模发展的条件。在热法淡化方面，通过引进，国内再创新了日产1.25万吨的多效蒸馏海水淡化装置；日产千吨级的热法自主技术装备更是出口到国外并通过国际标准的严格验收。在膜法淡化方面，通过引进关键设备和材料自主设计施工的多个日产万吨级工程已成功运行。目前，已建海水淡化工程装机容量合计52.4万吨/日，比2005年增加了10倍以上。海水淡化已经成为海岛和滨海火电厂的主要水源。
尽管目前的政策环境还不利于海水淡化产业的发展，技术也有待完善，但一些有战略眼光的国内外企业仍看好我国海水淡化发展前景，已经或计划进入我国海水淡化装备制造、建设、运行等市场。三十多年的改革开放也为我们积累了雄厚的资金基础。因此，市场和资金均不是海水淡化发展的制约因素，迫切需要的是以产品水价格补贴为导向的财政政策。
4．政策既可体现政府公共服务职能，也有利于完善产业链。在我国城市综合水价总体较低（3—6.5元/吨），水的价值与价格背离难以短期调整的情况下，对社会经济发展所急需的“海水淡化高成本（成本4—6元/吨，合理售价约7.5元/吨）”实行财政补贴，是国际上的通行做法。另外，海水淡化作为一种提供公共服务产品的战略新兴产业，当不能用市场为其规模发展配置资源的情况下，更需要用政府这只推手，通过政府采购促进产业发展、加快科技进步、提供公共服务，进而推进水价改革、改善生态环境、加快沿海产业升级改造。此时出台积极的财政政策不仅能起到“立竿见影”的效果，更体现了人民政府“体恤民生，以人为本”的执政理念，可谓“功在当代，利在千秋”。
二、 海水淡化财政政策的基本框架建议
建议在“十二五”时期（2012年-2015年），根据“政策引导与市场运作同时，积极培育与准入标准同步，技术创新与研发生产同补，分类补贴与重点扶持同重，中央财政与地方财政同比，成本效益与风险分析同计”的“六同”原则，建立并实行阶段性的“海水淡化补贴制度”。
1．补贴对象。补贴对象分三种：一是水管网企业的接纳水补贴，二是海水淡化生产企业的水产品补贴，三是海水淡化装备制造企业的研发补贴及国产首台套装备购买。
2．补贴方案。根据对沿海典型省市的调查初步估算，建议对于进入市政管网的，每吨淡化水补贴约3.5元；对于不进入市政管网的，每吨淡化水补贴约2元；对于海水淡化装备制造企业研发国产首台套装备，补贴装备研发制造费用的50%。
3．补贴资金来源及分担比例。补贴政策采取“分担制”，即由中央财政和地方财政分别落实补贴资金。对国家重大海水淡化项目，主要由中央财政承担补贴，对地方立项的海水淡化项目，中央财政承担50%的补贴金额。
4．财政投入估算。目前海水淡化市政工程项目规模为15.4万吨/日，预计到2015年，规模达到150万吨/日。目前工业项目的工程规模为37万吨/日，预计到2015年，规模达到80万吨/日。国产首台套海水淡化装备研发与制造，预计到2015年可形成12.5万吨/日规模，总设备制造费用在10.0亿元水平。根据前述补贴方案，“十二五”期间，共需财政补贴80.9亿元。若中央财政和地方财政均担，需中央财政补贴40.5亿元。
5．运行管理。建议由财政、海水淡化行业主管部门联合制订财政补贴管理办法。行业主管部门负责完善技术装备、生产运营、产品水等技术标准，发布补贴申请指南，进行海洋功能区划和浓海水排海的合规性审查，在此基础上协同财政部门审批补贴申请。
三、 预期的效果与风险
1．缓解水资源压力，增加供水量，保护生态环境。通过财政政策的实施，我国海水淡化的容量可扩增到230万吨/日，即每年新增淡水资源总量为7.6亿吨左右，到“十二五”末期，实现对海岛新增供水量贡献率50%以上、对沿海缺水地区新增工业供水量贡献率15%以上的基本目标，使海水淡化水成为市政及工业用水的重要水源之一，为国民经济的发展提供基础保障。
财政政策可提高淡化水在生活和工业上的用量，缓解沿海地区的淡水资源压力，减少城市供水缺口，减缓地下水开采，对于生态环境的保护和地下水体的保护，其生态价值不可估量。
2．加快科技成果转化，提升海水淡化装备制造业。财政政策将有效促进海水淡化的设计研发、教育培训、装备制造等的协同发展；加快科技成果的转化，使现有成果系统化、配套化和工程化；促进国内海水淡化装备制造业上规模、上水平、成气候，扩大市场占有率；扶持并形成具有国际竞争能力的中国水务集团，引导企业向国际海水淡化市场输出产品。另外，还可带动相关产业的发展，形成海水淡化高技术产业体系，拉动海洋战略性新兴产业的发展。
3．加快产业升级，拉动区域经济的发展。通过财政政策的实施，预期在“十二五”期间，可实现海水淡化装备制造产值180亿元，工程配套产值90亿元，售水产值183亿元。形成具有500亿元产值规模的海水淡化产业，具备战略性新兴产业的基本特征，对我国沿海区域经济和海洋经济的发展形成较大拉动，成为新一轮沿海战略调整的助推力量。
需要特别指出的是，建议的财政政策拟采用后补制。当淡化水已经销售给用户、首台套装备已经通过验收并投入运行后，才能享受政府补贴。因此，支出的财政补贴已经发挥社会效益，风险可控。
