中共中央国务院高度重视下岗人员再就业工作，专门下发的《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发〔2002〕12号）中，明确规定了国有企业的下岗职工、国有企业的失业人员、国有企业关闭破产需要安置的人员、享受最低生活保障并且失业1年以上的城镇其他失业人员享受再就业扶持政策。中国人民银行、财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部颁布的《关于下岗失业人员小额担保贷款的管理办法》（以下简称《办法》），明确“下岗失业人员自谋职业、自主创业或合伙经营与组织起来就业，资金不足的，经当地贷款担保机构承诺担保，可向商业银行或其分支机构申请小额担保贷款；从事微利项目的，可享受中央财政据实全额贴息。”这一系列政策给了国有企业下岗失业人员更多的关注和帮助，但在实践中，下岗失业人员真正享受到这项政策扶持的非常少。大多数下岗失业人员在再就业过程中很难得到金融部门的信贷支持，再就业小额贷款工作进展较为缓慢。

全国政协委员、九三学社中央常委赵韩分析了其中的主要原因。一是小额贷款的政策与承办金融机构经营理念不一致。下岗失业人员小额担保贷款政策性很强，《办法》规定下岗失业人员持有劳动保障部门核发的《再就业优惠证》，可向指定的商业银行申请小额担保贷款。但地方担保机构和金融机构则是按照商业化经营原则进行贷款手续的审核和审批，门槛较高，制约了下岗失业人员小额贷款的开展。二是小额贷款受基金规模制约。目前再就业贷款担保基金基本上来源于同级财政，而且，大部分贷款担保基金到位时间都比较晚。基金来源渠道单一，担保基金规模小，直接影响了该项贷款业务的开展。三是小额贷款受程序制约。下岗失业人员中大多数依靠低保或简单经营维持基本生计，他们在自谋职业、自主创业中急需开办经费。而小额贷款必须经过自愿申请、社区推荐、劳动保障部门审查、贷款担保机构审核并承诺担保、经办银行核贷几道程序。这种贷款审批环节的“衙门作风”往往使下岗失业人员望而却步，宁愿选择民间借贷。四是小额贷款受担保制约。再就业担保贷款须有“双重担保”，即担保基金的担保和公务员或房产的担保（反担保）。这种没有个人信用贷款担保方式，片面强调避险的担保直接抬高了贷款门槛，增加了失业人员申请再就业贷款的难度。五是小额贷款用途制约。当前再就业担保贷款用途规定为微利项目（指由下岗失业人员在社区、街道、工矿区等从事的商业、餐饮和修理等19个微利项目），不包括盈利项目。对有条件的下岗失业人员经营有效益、发展有前景、还贷有保证的盈利项目有所限制，严重影响了下岗失业人员自主创业的选择性。六是小额贷款受对象制约。目前再就业担保贷款的发放对象不包括集体企业下岗失业人员，因为他们没有《再就业优惠证》。目前持有《再就业优惠证》的下岗失业人员只是实际下岗失业人员的一部分，而大部分下岗人员均需要再就业以求生存，小额贷款需求强烈。这些规定与国家开设再就业担保贷款以促进再就业、维护社会和谐稳定的政策初衷不相吻合。七是小额贷款受额度制约。目前，再就业担保贷款额度一般掌握在2万元，符合条件自主创业个体经营的，额度可以逐步放宽到5万元。但是，下岗人员经营水平不平衡，有些1万元足够，有些仅是杯水车薪，易造成资金供应不均的现象。八是小额贷款受期限制约。当前再就业担保贷款期限一般不超过2年，且只可展期1年。由于展期期间财政不贴息，利息由借款人支付，展期实际上很难执行。九是小额贷款受利率制约。当前再就业担保贷款利率执行基准利率，不得上浮。商业银行放贷实行终身制，谁放贷谁回收，大家都怕担责任；贷款额度小，成本高，利润低，工作人员的积极性不高，拓展业务的动力不足，仅仅当作一项政策性任务来应付。这样，再就业小额贷款业务自然难以大面积推广。

赵韩认为，从市场定位看，银行通过社区发放小额贷款主要是面向当地家庭、中小企业和创业人员的金融服务需求。由于社区对管辖区内的企业和居民接触最多、了解最深，特别是下岗失业的人员，他们的生活最后都要依靠社区。在审批客户贷款时，信贷人员会考虑借款人的性格特征、家族历史和家庭构成、日常开销等等个性化因素，有利于提高贷款的准确性和针对性，有利于降低风险。同时，通过社区承担发放贷款，更能了解贷款人在经营中可能遇到的拓展市场、控制成本、完善制度等阶段困难，从而更好地为他们提供服务。因此，以街道社区劳动保障平台为基础，创建信用社区建立社区贷款中介机构，可以实现真正意义上的信用贷款。

赵韩就此提出八点建议。一是积极开展信用社区的建设，建立专为下岗失业人员服务的社区贷款中介机构，为符合条件的失业人员发放小额贷款，取消商业银行承担小额贷款的任务。二是政府、银行、社区可联手投资建立真正的信息化居民信用档案平台，加快个人信用体系建设。在建立企业信用登记系统的同时，启动个人信用征信系统，建立和完善下岗失业人员申请小额贷款的信用评定制度。以个人身份证为数据源，建立个人数据库，采集录入信贷活动、就业信息、道德品质等数据，形成一个综合统一的个人信用评估服务体系，从而规范下岗失业人员再就业中的信用行为，为小额贷款提供最具体的真实详尽信息依据。三是把握好“贷、用、还”三个环节，建立小额担保贷款的长效机制。贷前，社区负责对客户的经济状况、信用程度、创业项目的可行性等进行审查；在落实小额贷款发放的同时努力在“用”的环节上下功夫，确保创业成功的有效性，帮助贷款人解决生产经营中的实际困难。加强到期贷款回收，明确承贷机构工作人员的收贷责任。四是以社区贷款中介机构作为前台，商业银行对“前台”授信，双方设定一个不良资产的控制率，按照责权利一致的原则严格将不良资产控制在双方设定的比例以下。明确风险分担办法，建立政府、经办银行、社区风险共担的机制，对回收过程中出现的呆、坏帐损失，经审核属实的，由政府、经办银行和社区各承担一定比例的损失。五是采取成果激励办法，充分发挥社区劳动保障工作平台情况清、人头熟、工作细的特点，鼓励他们做好贷款催收工作。对于小额担保贷款回收率高的社区，给予一定比例的奖励，用于积极参与贷款的催收人员的工作经费。完成目标，则由商业银行给予社区贷款中介机构一定奖励，不良资产超过控制比率，则由其承担风险。六是灵活掌握贷款额度和期限，以申请贷款项目为标的，实行贷款1—10万元的浮动额度和1—10年以内的浮动期限。七是取消担保机构，简化贷款手续。取消劳动保障部门审查环节，凭失业证和《再就业优惠证》自愿申请、社区（街道）组织审核推荐、社区贷款中介机构核贷的程序。依托街道社区平台作用，开展创建信用社区试点，解决一些有创业意向和项目，但无资产抵押的下岗失业人员申办小额担保贷款的困难。八是政府组织有关部门加强对“小贷”情况的定期检查和审计，向群众公开检查结果，接受群众监督，避免人情贷款和不良贷款，防范贷款风险。财政部门提前将贴息资金划入再就业资金专户，确保下岗失业人员及时得到贴息。总之，贷款中介机构进社区，主要面向家庭、中小企业的金融服务需求，在社区范围内提供针对客户的个性化金融服务，并依靠社区组织促成项目，使其真正成为政府为百姓办实事的“民生金融机构”，有利于政府鼓励再就业政策的全面落实；有利于政府转变职能，以人为本，执政为民；有利于商业银行面向市场化方向改革；更有利于社区公共事业和社区经济的蓬勃发展。