2009年，九三学社中央围绕统筹城乡发展进行了一系列调研。通过调研了解到，近年来我国各地在统筹城乡发展方面取得了很大成效。各地转变政府职能，正在逐步构建城乡经济社会一体化发展的管理体制；以“三农问题”为中心，抓住深化农村土地制度改革这一关键，实行土地确权和“还权赋能”，并在此基础上推动农村土地资源的市场化配置和生产要素在城乡之间的自由流动，加快了土地的规模化经营；采取措施，加强耕地保护；统一规划，加快城镇化进程，促进产业合理布局，推动了农村富余劳动力的转移；大力开展新农村建设，推进城乡公共服务均等化等。

在推进城乡统筹发展过程中，也存在一些值得关注的问题。一是在土地流转过程中如何确保耕地质量。如不少地方采用农村建设用地减少与城市建设用地增加挂钩的办法，先补后占、占补平衡，以制度创新优化土地利用结构，这种制度保证了耕地的总面积，但通过如宅基地、边角地等整理补充的耕地，若缺乏指标性的硬性约束，可能难以确保耕地质量。二是由于种粮的比较效益低，在土地流转和规模化经营中“非粮化”倾向严重，规模经营的土地大多被用来种植各种经济作物、搞养殖。据调查，目前在土地规模经营中，非粮化土地使用占全部规模化经营土地近70%。三是在“占补平衡”中，农村和农民所得到的土地补偿标准大大提高，如每亩被用作建设用地指标的农地可得到8-10万元的补偿。但这些建设用地往往每亩可拍卖数百万元甚至更高，农村和农民所得份额仍然相对较低。四是在推进农村土地制度改革方面依然困难重重，生产要素在城乡之间自由流动的市场体制并没有建立。集中表现在：承包土地的确权期限过短，土地权能不完备，土地抵押难以真正实现，没有市场化的退出机制，宅基地市场也没有开放等。五是小城镇建设滞后，县域经济发展缓慢。

为此，我们提出如下建议。

一是土地流转应坚持以保护耕地为核心

在探索土地流转的过程中，保持耕地数量和质量是必须坚持的最基本原则，关系到我国粮食安全的战略性大局。在耕地占补平衡计量时，要探索科学的测算方法，建立耕地质量的监管和检查制度，并加强监管和检查，确保“占补平衡”过程中耕地数量不减少、质量不降低。

二是重视土地流转的“非粮化”倾向

国家应进一步加大对种粮的保护力度，大幅度提高粮食的直接补贴。同时，建议以中央财政为主建立“耕地保护基金”，确保国家粮食安全。

三是将农村土地流转的级差收益，尽可能多地反馈农村

“占补平衡”和“土地转换”过程中产生的巨大级差地租收益如何分配，仍是值得我们进一步认真探索的问题。这本质上是城市如何反哺农村、工业如何促进农业的战略性问题。应当使农民得到合理的收益，并将更多的级差地租用于新农村建设特别是小城镇建设上。

四是进一步深化改革，推动农村土地制度创新

目前一些试点地区的农村土地制度改革与现行土地管理法、土地承包法、物权法、公司法等法律存在冲突，而且涉及的问题敏感，利益牵涉面广。鉴于土地制度的改革和创新意义重大，建议中央给予试点地区更大的政策空间，允许其先行先试，争取在土地权能、市场化流转等方面有大的突破，为全国的深化土地制度改革提供经验和示范。

五是加快中小城镇发展

从国家、区域、城乡统筹层面，协调城镇体系规划和土地利用规划，加强中小城镇基础设施建设，调整产业布局，促进城乡协调发展。加快发展中小城镇，壮大县域经济，促进农村人口向中小城镇就地就近转移，为国民经济社会发展注入持续动力。

六是深化行政体制改革

建立科学合理的财政转移制度，加大对城乡公共服务均等化的投入，为推动城乡协调发展和产业合理布局奠定制度基础。在合理划分中央与地方财权事权的基础上，将教育、就业、医疗卫生、社会保障等公共服务，由中央和省（区、市）两级政府统筹管理，切实将县乡一级政府从招商引资的建设型政府转向提供公共服务、维护市场秩序的服务型政府。尽快推进省直管县的体制改革，减少行政层级，“简政放权”，推动行政管理重心下移。