全国人大代表、九三学社社员、西北农林科技大学国际学院院长博士生导师郑粉莉说，我国关于农业建设用地立法滞后，在农业建设用地的利用和管理上存在法律缺位。为了规范农业建设用地行为，保护耕地，促进三农的发展，建议对农业建设用地立法。

我国目前无农业建设用地的具体立法。农业建设用地行为量大面广，呈现快速发展和蔓延的态势，农业建设用地在法律上处于失范状态。由于立法的缺位，大量的规模化畜禽养殖、工厂化作物栽培或水产养殖、农产品仓储、初加工、农资交易等农业建设和观光、休闲、旅游农业中的固定建筑在用地管理上处于混乱状态。存在的主要问题如下：

1．概念模糊

农业建设用地是非农业建设用地的相对概念，与设施农业用地、农村集体建设用地这两个法律概念既有区别又有联系，在概念内涵和外延上有差异，三者之间是两两交叉关系。法律对非农业建设用地的权利内容、管理和利用做了详细的规定，对农村集体建设用地和设施农业用地的管理逐渐规范，但无农业建设用地的具体规定，导致立法和管理上关于直接用于农业生产的建筑物、构筑物占用的土地属于农用地还是建设用地不明确。

2．管理不规范

目前农村建设用地部分按设施农业用地管理，部分按农村建设用地管理。设施农业用地管理不规范。现行《土地利用现状分类》把设施农业用地归入农用地和建设用地之外的其他土地。我国实行土地用途管制，农用地转为建设用地需办理转用审批手续，但国土资源部、农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》有违土地用途管制原则，规定因农业设施用地的使用主体不同而采取不同的政策，出现了政策与法律的冲突。

3．权利内容受限

立法和管理中农业建设用地所有权和使用权的权利内容不充分，流转受限。目前农业建设用地的出让、转让、抵押等尚缺乏法律依据，土地资产的财产性质难以得到体现，对权利人的保护不够充分。

建议：加强农业建设用地立法，在相关法律中设专章对农业建设用地进行规范，在修订《土地管理法》时增加农业建设用地专章；对正在制定的农村建设用地流转立法，由部门规章上升为条例，增加农业建设用地专章，由国务院发布，农业部门和国土部门共同管理。