国民经济和社会发展五年规划是战略性、纲领性、综合性规划，其重要性毋庸置疑。科学编制规划并依法实施，才能真正发挥规划对国家今后五年甚至更长时期国民经济社会发展方向的指导作用。

“十二五”时期是我国现代化进程中的重要阶段，也是转变发展方式、深化体制机制改革的关键时期。尤其是在国内外发展环境错综复杂、不确定因素增多的形势下，有必要认真总结“十一五”规划制定、实施情况，广泛吸纳各方智慧，更为科学地编制国民经济和社会发展第十二个五年规划。

“十一五”规划对国民经济和社会发展发挥了很好的指导作用，但也有一些问题值得深入研究。一是如何拓展公众参与。“十一五”规划制定过程中首次采取了一些公众参与规划的措施。比如，环保规划征求了社会公众意见，412万公众参与建言并最终形成了8万多字的建议书；前期研究课题以招标方式向全社会公开征集专项研究，并建立了专家论证机制，等等，在一定程度上保证了规划制定的广泛参与性和科学性。环保规划引起公众的高度关注和踊跃参与说明了社会参与规划编制的积极性。但总体上，公众对规划的参与仍不广泛。环保只是十一五规划的一个子项，而涉及政治、经济、社会、文化等方面规划的大部分内容，公众无从知晓。造成公众参与度低的原因，并非公众参与的积极性不高，而是缺乏参与的渠道。二是如何更加规范。 编制规划是政府重要的行政工作，是非常严肃的行政行为。我国虽已编制和实施了11个五年规划，但规划编制立法工作相对滞后。从 2002年开始，原国家计委开始制定的《规划编制条例》，是科学合理制定规划的基本保障，但至今仍未与公众见面。目前规划编制过程的立项、起草、衔接、论证、批准、公布、评估、修订和废止等各个环节仍按惯例进行。三是如何更加透明。规划前期重大课题的选题、招标对象的确定、评审专家委员会的产生过程等相关信息不公开。规划前期课题往往是一些大型组织或机构承担，一些部门和利益集团通过组织编制影响研究机构，推动一些项目进入规划，课题成为某些部门和利益集团通过国家意志合法谋取利益的工具。同时，一些地方为了发展的需要，规划编制也成了重点公关的对象。四是规划执行的监督有待加强。“十一五”规划实施了4年，我国国民经济和社会发展取得了巨大的成就，多项指标超过规划预期，甚至提前实现规划目标。但也暴露出一些深层次的问题。譬如，经济结构依然失衡、就业压力陡然凸显、节能减排难度增大、政府职能转变和土地矿产资源市场化改革进展缓慢，等等。为什么有的预期目标顺利完成，而有的却迟迟没有进展？除了金融危机等客观因素外，一些部门有选择地执行规划，同时缺乏有效的监督是重要的原因，有权利的、能带来好处的就坚决执行，反之能拖就拖、能了则了。

为此，提出做好“十二五”规划制订和实施的几点建议。

一、开辟公众参与规划编制的畅通渠道。在稳步推进规划“知情权”机制建设的同时，向规划“参与权”机制建设迈进，争取更广泛的公众参与，避免公众“被规划”。建议建立公众广泛参与规划编制的制度，除少数需要保密的内容外，一般应面向全社会公开征求意见、建议，特别要注意吸收不同观点。现阶段，可要求各部委、省市编制的规划在上报国务院前，必须先向社会公开征求意见。同时，将规划前期重大课题分解为若干小课题，允许个人和中小企业申请参与。

二、进一步提高规划编制的规范性和透明度。尽快出台《规划编制条例》，严格按照条例规定的程序编制规划。在妥善处理保密与提高透明度关系的前提下，要采取多种形式，保障人民群众了解规划编制的权利。对涉及人民群众切身利益的规划内容，要尽可能采取社会公示和公众听证的制度。进一步健全规划咨询制度，扩大专家队伍，完善咨询方式，形成规范化的规划决策咨询机制。公开规划前期课题评审委员会专家产生过程、专家信息、课题评审结论，尤其是对于一些重特大项目、工程筛选和论证工作，更是要力争做到每个环节都公开。逐步公开部门或地区规划决策过程，避免“领导指挥规划”、“项目引导规划”。

三、增强规划的可操作性。要做好规划的各项衔接工作，比如，“十二五”规划的指标，必须要以“十一五”规划指标的完成情况、难度所在和变化趋势为基础，提出切实可行的规划目标和任务。要做好各个部门、省市之间的规划衔接。规划制定既要提出预期性、导向性的指标，更要针对国民经济社会发展中的“软肋”提出一些具有约束力、能检查、可评估的指标。

四、加强对规划执行的监督检查。好的规划需要忠实的执行为保证，监督检查是确保规划执行的保障。既要加强内部监督，也要加大人大、政协的监督力度，还要充分发挥舆论媒体、社会公众对规划执行情况的监督。