农村金融是不完全竞争市场，单纯依靠市场发挥作用具有明显的局限性。2011年-2013年，我国金融机构涉农贷款余额为14.6万亿元、17.6万亿元和20.9万亿元，分别占金融机构本外币贷款余额的25.1%、26.5%和27.4%，而同期第一产业增加值占国内生产总值比重只有10%左右，表明我国金融支农总量已相当充分。但是，从资金流向看，2001年-2010年平均每年约有1万亿的资金从农信社流出农村，2011年从农村金融渠道流出的资金高达4.4万亿元。数据折射出我国金融支农政策导向存在缺陷，必须找准政策着力点，切实提高金融支农效果。

当前，我国金融支农存在的主要问题表现如下：

一是涉农贷款本身缺乏政策着力点。涉农贷款是金融机构对“农村”、“农业”、“农民”三方面发放的贷款，即在县城、县级市区域范围内的所有贷款、农户贷款以及农业产业链中的所有贷款。作为一种统计口径，涉农贷款具有一定的现实意义，但以此作为金融支农政策导向，明显缺乏针对性，政策着力点不够明确。

二是“两个不低于”监管要求在执行中存在偏差。近年来，监管部门对金融机构提出了“确保涉农贷款增量不低于上年、增速不低于各项贷款平均增速”的信贷支农要求，但金融机构在商业趋利性和监管刚性之间，或选择了对自己最有利的信贷归类，即一笔贷款只要有一项要素符合涉农贷款要求，就整体纳入涉农贷款统计口径；或将大量资金投入县城城区，乡村资金大量流出乡村。这种执行偏差使金融支农效果大打折扣。

三是主要支农金融机构服务三农的职能弱化。农业银行上市后大规模从乡村撤并网点，商业化取向增强，农村信用社纷纷进行股份制改造，农发行也在加速拓展盈利性业务，近五年来商业性农村基础设施贷款增幅是粮棉油贷款增幅的2.51倍。整个支农金融机构的商业化倾向越来越明显，实质性服务三农的比例降低。

四是“三驾马车”越来越偏离了金融支农的着力点。在商业化取向下，支农金融机构纷纷远离农民组织的资金需求。2012年末，中国农业银行涉农贷款余额将近2万亿，而农户贷款只有不到四千亿，占比约20%，截至2013年11月，农户小额贷款仅901亿元。2008年农村信用社法人机构数为4965家，而到了2010年缩减为2646家，两年间减少了47%。2012年，农发行全年累放贷款12647亿元，全年累放农村中小企业及农民专业合作社贷款1465户，县均仅0.5户，涉及金额73.29亿元，占比仅为0.58%。

为此，应找出三农中最关键的因素，以此确定金融支农的政策着力点。

一是农村区域经济水平差异较大，在城乡一体化进程中“城”与“乡”的界定较模糊。农村区域的城市元素越来越多，如果以“农村”为整个金融政策着力点，不仅加剧不同地区农村经济发展的不平衡，加速金融资源从农村到城市、从落后地区向发达地区的转移，也会弱化金融对“农民”及“农业”的支持作用。

二是农业产业链条长，不同的产业环节对金融支持的要求不同。金融支农政策应着力于农业中上游产业，特别是种植业和养殖业。总体看，若以“农业”作为金融支农的政策着力点，势必会造成金融资源从农业产业上游向实力较强的下游转移，造成资金扎堆于龙头企业、明星企业。

三是农民是三农问题核心，也是带动解决农村、农业问题的关键。农户是农民以家庭为单元从事生产经营活动的农民组织，除一般农户外，农民组织还包括农民合作社、家庭农场、专业大户、涉农小微企业等。在农业生产经营中，农民组织数量最多、最为活跃，居于主体地位，是农业生产经营的直接参与者，农民组织对农业、农村的发展起着举足轻重的作用。应把金融支持的政策着力点集中到农民组织层面，引导金融机构各有侧重、相互配合，满足农民组织多层次的资金需求。

应明确政策导向，形成金融支农合力，为此建议：

一是进一步实施差别化的货币政策，强化政策导向作用。细化差别化存款准备金制度，将金融机构对农民组织发放的贷款在计算存款准备金时予以剔除。一方面可以强化金融支农政策导向，另一方面通过提高金融机构发放农民组织贷款的盈利来调动其积极性。在实施信贷规模管理（即客观审慎政策参数管理）时，将金融机构对农民组织发放的贷款从指标中予以剔除，进一步引导资金投向。

二是完善农发行金融支持农民组织的职能。农发行作为我国唯一的农业政策性银行，置身于农民组织贷款之外，既不符合国际惯例，也不符合我国农村金融体系完整性的要求。应尽快出台政策明确农发行的职能定位，强化政策性银行的属性，明确其对农民组织资金支持的基础功能。考虑到分支机构网点及人员的局限性，农发行应将政策性金融支农职能与商业性金融机构的渠道、人员优势结合起来，形成新型代理合作模式，提高整个金融体系合力支农的整体效应。

三是监管部门应对商业银行按照贷款主体加用途提出服务三农的监管要求。即以农民组织为主体、贷款的农业产业用途两个方面为标准，对商业银行提出服务三农的具体目标和要求。

四是对未改制的农村信用社，严格按照合作金融的属性和服务社员农户的要求，根据地区环境提出农民组织贷款占比的最低要求。

五是统一农户信用等级评估。在未来一段时间内，农民组织贷款还将面临缺少融资抵质押物的现实，因此，以农户为单位建立农民组织信用评级体系十分必要。考虑到农户的自然人和生产经营者的双重属性，加之农户面广且分散、评级工作量巨大、主观认定占比较高等特点，应强化统一管理。应由中国人民银行制定农户信用评级的总体要求，明确农户信用评级的原则及内容，由人民银行各省、市分支机构牵头，组织辖内的主要支农金融机构、农业生产部门，制定辖内的评级办法，再由支农金融机构具体执行。