【编者按】随着新型城镇化和棚户区改造的推进，城市建筑新建、改建、扩建、拆除和装修产生的弃料、废弃物以及工程开挖弃土（以下简称“建筑垃圾”）大幅增加，成为城市发展迫切需要解决的难题。为此，2014年4月，九三学社中央联合九三学社北京、江苏、河南、广东、贵州、安徽等省、市委，邀请住建部有关司局相关负责人以及多位专家，就“建筑垃圾资源化利用”问题开展调研，并就此提出意见建议。
建筑垃圾资源化利用意义重大
[节约资源能源 保护生态环境 创造经济价值 改善民生环境]
目前，我国建筑垃圾年产生量约为35亿吨（其中，建筑物垃圾约15亿吨，工程弃土约20亿吨），但综合利用率不足5%，远低于欧盟（90%）、日本（97%以上）和韩国（97%以上）等发达国家和地区。建筑垃圾资源化利用可以变废为宝、化害为利，从根本上解决建筑垃圾无序堆放和填埋带来的垃圾围城困境，既节约资源、保护环境，又创造价值、带动就业，是破解建筑垃圾处理难题的有效途径，意义重大。
如果大幅提高我国建筑垃圾综合利用水平，促进资源化利用，可节约大量土地、天然原材料、煤炭等资源能源。
在大多数城市周边，建筑垃圾随意堆放或填埋，占用河道、湖泊、土地，毁坏山林。建筑垃圾的产生和清运过程会产生粉尘和灰沙，是空气中可吸入颗粒物（PM2.5和PM10）的重要来源，据统计，在北京，建筑工地施工扬尘和车辆运输扬尘污染约占PM2.5来源的15.8%。建筑垃圾中含有20多种有害物质，堆放或填埋会破坏植被、改变土壤的结构和性质、影响土壤中微生物活动、阻断土壤生物链，进而污染水体、土壤和大气，并且很难消解，我国每年因此被破坏的良田约10.5万亩。建筑垃圾资源化利用，不仅可有效减少或避免上述直接污染、改善市容市貌、降低PM2.5和PM10指标，还可减排二氧化硫、二氧化碳等有毒有害气体。
在发达国家和地区，建筑垃圾被誉为“城市的矿藏”，其资源化利用成为创造巨大经济价值的产业。即使在城市建设基本完成的德国，仍有200余家建筑垃圾处理企业，年产值达20多亿欧元。在我国，一些地区先行先试，也取得了很好成效。据测算，如我国每年35亿吨建筑垃圾资源化利用率达到90%，可直接创造产值达6000亿元以上，并带动产值800亿元以上的装备制造业和服务业发展；同时，可节省运输、车辆和公路维修等各项成本约3000亿元。经济效益十分可观。
建筑垃圾资源化利用，能实现建筑垃圾就地就近处理，减轻垃圾运输带来的交通压力，减少交通事故伤亡人数约5.6万人，并为城市发展拓展空间，是构建城市宜居环境的重要举措。建筑垃圾资源化利用在创造巨大经济价值、扩大内需的同时，还能有效促进就业，为农村劳动力转移提供多种就业机会，是新型城镇化的重要抓手。在美国，资源循环利用产业提供了110万个就业岗位，而我国建筑垃圾资源化利用的就业市场更加广阔，若将35亿吨建筑垃圾资源化利用率提高到70%以上，每年将新增约300万个就业岗位，社会效益突出。
建筑垃圾资源化利用面临的问题
[认识不到位 管理体制不健全 政策机制不完善 技术水平不高]
调研了解到，我国建筑垃圾资源化利用还处于起步阶段，面临产生量巨大、资源化利用认识不到位、处理能力不足、处理水平不高、产业链不健全等一系列亟待解决的问题。
长期以来，我国对建筑垃圾再利用没有给予足够重视。一方面，我们对建筑垃圾的管理和再利用不够重视，绝大多数城市发展规划中没有建筑垃圾资源化利用的相关内容，其处理理念仍是简单的堆放或填埋。另一方面，缺乏建筑垃圾再生产品相关的国家政策法规，检测、应用标准及相关宣传报道不足，导致公众对质优价廉的建筑垃圾再生产品不了解、不信任，再生产品的市场认可度不高。
首先，目前我国缺少建筑垃圾资源化利用的总体规划；建筑垃圾的管理和资源化利用在地方上涉及住建、城管（市容和环卫）、发改、财政、工信、环保、交通、公安、规划、土地等多个部门，且各城市的主管部门不一、多头管理问题突出，缺少有效的管理协调体系；没有形成建筑垃圾收集、分类、运输、加工、产品检测、市场应用推广的全过程监管体系。
其次，缺乏源头减排约束机制。多数发达国家均实行“建筑垃圾源头消减策略”，效果显著。我国建筑寿命普遍较短、拆除方式粗放，建筑垃圾乱运乱倒，导致建筑垃圾产生量大、资源化利用成本高；建筑垃圾资源化利用作为节能环保产业的重要内容，相应的财政、税收、金融等专项优惠政策不完善。全国已建成投产的近30家百万吨级建筑垃圾资源化利用企业的2/3处于亏损或微利状态；法律体系不健全，没有建筑垃圾资源化利用专项法律，相关的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国循环经济促进法》等法律，没有覆盖建筑垃圾资源化利用从源头到末端的全部环节，缺少配套法规；标准体系不完善。除目前已发布和正在编制的10项产品标准和应用规程外，在拆除、分类、运输、处理以及生产等方面的标准几乎空白；建筑垃圾再生利用项目用地问题亟待解决。建筑垃圾资源化利用项目选址难、环评难，再加之投资强度低，给地方政府带来的直接经济收益少，不能满足地方政府经济指标预期而不被重视，这在特大型和大型城市尤为突出；“禁实限粘”政策制约了工程弃土的资源化利用，造成了资源浪费。
影响建筑垃圾再生产品质量的主要原因是在建筑拆除过程中混入了泥土、木材、轻物质等杂质。在收集分类方面，绝大部分是混合收集后再分拣，效率很低。在工程弃土的资源化利用中，鱼目混珠的技术和产品无序竞争，技术路线及产品形态千差万别，再加之缺乏产品标准，让使用方无所适从。
促进建筑垃圾资源化利用的建议
[提高认识 健全管理体制 完善机制 加强科技创新 推进产业化发展]
建筑垃圾资源化利用需要进一步提高认识，加强统筹协调，既强化管理，又充分发挥市场作用，不断健全体制、完善机制、加强技术创新，推进新型城镇化建设协调、健康、可持续发展。为此，提出以下建议：
充分认识建筑垃圾资源化利用的重要意义。把促进建筑垃圾资源化利用作为贯彻落实发展循环经济、节能减排和可持续发展战略的重要举措予以定位，作为推动城乡建设模式科学转变的重要环节予以谋划，作为调整优化产业结构、创造产值和就业的重要抓手予以布局；加强宣传引导，普及建筑垃圾先减量化排放、再资源化利用和无害化处理的理念；积极推广建筑垃圾资源化利用的新技术和新产品，引导公众应用建筑垃圾再生产品，营造公众理解、支持和共同参与的良好氛围；积极开展建筑垃圾资源化利用示范城市和试点项目的推广工作，总结经验、以点带面、稳步推进。
建章立制是建筑垃圾资源化利用的基础。一是由住建部、发改委、环保部、工信部和财政部等部门联合编制《建筑垃圾资源化利用总体规划》，明确资源化利用分阶段目标，制定实施方案，确定减量化措施；构建包含建筑垃圾产生、分类、运输、再生利用、工程应用等各环节的监管体系；城市应将建筑垃圾资源化利用纳入城市总体规划、土地利用规划和循环经济发展规划，解决项目建设用地困难问题。二是建立建筑垃圾资源化利用联动工作机制，明确相关主管部门和相关部门的分工、职责，将建筑垃圾资源化利用工作纳入节能减排考核目标，建立责任考核机制。三是健全建筑垃圾运输、处理执法协调制度，由城管执法、公安交管、运输管理、环保等部门联动执法，确保建筑垃圾运输到再生利用处理场所。四是设立建筑垃圾资源化利用行业准入条件，建立拆除、运输和处置一体化的特许经营制度，鼓励社会资金参与建筑垃圾资源化利用投资经营。五是将符合标准的再生产品列入绿色建材推荐目录、政府绿色采购目录，明确政府投资项目（如医院、学校、政府办公楼等）优先采用建筑垃圾再生产品，规定其他项目应用建筑垃圾再生产品的比例。
不断完善建筑垃圾减排、资源化利用的政策扶持机制。强化约束机制，建立激励机制，最终实现通过市场化运作达到建筑垃圾资源化利用的良好局面。一是强化源头减排约束机制。加快推进建筑产业化进程，推广绿色建筑和绿色施工，建立既有建筑拆除评估许可制度，建立科学规范的建筑垃圾减排指标体系，从源头减少垃圾产生量；鼓励建筑垃圾“零排放”，实行排放处置收费制度；将建筑垃圾运输处置费用纳入工程预算，确保建筑垃圾运输企业和再生利用企业的合法利益，遏制乱倒乱卸。二是加大政策扶持力度。在财政上，修订完善《再生节能建筑材料财政补助资金管理暂行办法》（财建〔2008〕677号），支持建筑垃圾资源化利用；将建筑垃圾纳入发改委“城市矿产”扶持政策体系，以获得财政专项资金支持；对技术先进、质量优良的再利用产品给予价格补贴。在税收上，将急需进口的建筑垃圾处置装备及配件纳入国家支持发展重大技术装备和产品目录，减征关税和进口环节增值税；比照高新技术产业，对建筑垃圾资源化利用企业实施增值税、所得税减免的优惠政策。在贷款上，实行贷款利率优惠或贴息，支持建筑垃圾资源化利用企业发展和相关项目建设。三是完善法律体系。建议尽快出台我国的《建筑垃圾资源化利用促进法》；修订完善《中华人民共和国建筑法》，增加建筑垃圾资源化利用的相关要求。四是推进标准体系建设，完善再生产品生产与应用等各环节标准规范，各地应因地制宜制定地方标准、技术规程、工法和图集等。五是完善工程弃土资源化利用的政策措施，在具备条件的地区适当调整“禁实限粘”政策，试点利用工程弃土生产固结类免烧建材产品。
从提高建筑垃圾的分选水平、处理能力、再生产品的品质和质量稳定性、适用的施工工艺等技术研发环节入手提高产业的技术水平。一是设立建筑垃圾资源化利用装备研发专项，支持企业、高校、科研机构联合组建国家建筑垃圾工程技术研发中心；引导和鼓励高校、科研机构、企业等研发新技术、新工艺、新设备、新产品，重点支持可移动就地生产建筑垃圾再生产品的技术装备；加强适合国情的成套技术、工艺、装备的集成与开发，将成套装备纳入环保装备目录，以不断提升技术水平、提高产品附加值、增强企业市场竞争力。二是建立建筑垃圾综合管理信息系统，实现建筑垃圾产生、运输、处理、再生产品生产、建筑应用等各环节政策及信息的公开和共享。三是进一步研究工程弃土资源化利用技术，及时总结各地的成熟技术并推广应用。
国内外经验表明，要真正实现建筑垃圾资源化利用，必须走产业化发展道路。一是鼓励建筑垃圾资源化利用企业延伸产业链，参与建筑垃圾的拆除、分类、收集和运输，培育一批具有较高技术装备水平和较强产业竞争力的专业化示范企业，发挥其技术创新、成果转化、技术推广、市场引领等方面的带动作用。二是加强对建筑垃圾资源化利用规划、设计、生产、评价和管理等方面人才的培训，切实提高相关从业人员的能力和水平。三是组建行业协会，加强行业管理与自律，促进建筑垃圾资源化利用行业持续健康发展。
【延伸阅读】九三学社辽宁省委：加大对相关企业的扶持力度
九三学社辽宁省委曾对辽宁省建筑垃圾治理情况展开调研。他们在调研中了解到，近年来，沈阳每年建设和拆迁产生的建筑垃圾约400万立方米（约700万吨），另外还有装饰装修、市政工程产生的建筑垃圾约200万立方米（约350万吨）。目前，这些建筑垃圾主要采取回填方式处理，多用于市重点项目基础工程回填、地势低洼的建筑工地回填、城市周边的沙坑水坑和洼地回填，以及公园堆山造景和绿化工程等。建筑垃圾排放地点较为分散，无法进行分类和集中排放，还存在乱排乱卸现象，导致建筑垃圾资源化利用无法获取长期、稳定的生产原料。
九三学社辽宁省委建议，政府部门要建立起政策支持、鼓励体系，通过政策倾斜、价格合理定位、减免财税和信贷优惠，鼓励和支持从事建筑垃圾管理和资源化利用的企业，提高其生存空间，增强其生存能力。要加强与国内外的交流与合作，提高开展建筑垃圾资源化利用的水平和能力。要合理编制建筑垃圾资源化利用再生企业的布局规划，建立省级产业园区和产业基地。
建言回音：沈阳建筑垃圾有望变成再生混凝土
沈阳市建委就实现建筑垃圾资源化综合利用，向市政府提出近期试点和远期发展相结合的建议，并获得采纳。其中，近期试点工作从建立建筑垃圾收集机制入手，开展建筑垃圾分类收集工作试点，由市城建局选择现有建筑垃圾处理排放地作为固定收纳场地。同时加大执法检查力度，严禁建筑垃圾乱排乱卸。
着眼于远期发展，沈阳市将编制建筑垃圾资源化利用专项规划并将其纳入循环经济中长期发展规划，并优先在沈阳的市政工程中推广应用建筑垃圾再生产品等，引导建筑垃圾资源化利用走向市场，形成良性循环。
【记者手记】九三学社中央6年持续关注“绿色经济”
“绿色经济”是九三学社中央早在2009年就开始着手进行的一条参政议政主线。
截至2014年，6年来九三学社中央围绕绿色建筑发展、建筑产业化、建筑垃圾资源化利用等课题持续深入调研，形成了一系列有影响力的调研报告和提案。
仅就此次九三学社中央关于“建筑垃圾资源化利用”的专题调研，全国政协副主席、九三学社中央主席韩启德是这样解释这个“切入点”的。“我们调研选择这个角度看似小，实则很新，且关系重大。”韩启德表示，我国每年产生建筑垃圾35亿吨，综合利用率不足5%，如果采取利用措施，除大大节省资源和减少环境污染外，还可以直接创造产值6000亿元以上，带动产值800亿元以上的装备制造业和服务业的发展，新增就业岗位300万个。这个效益和好处是非常有吸引力的。
带着这样的初衷，九三学社中央在辗转多个省市实地调研和座谈基础上，最终形成了“关于建筑垃圾资源化利用的调研报告”。总理、副总理对调研报告内容作出批示，发改委、住建部认真落实，为此专门制定了专项规划。
“建筑垃圾资源化利用”调研看似结题，其实这也只是九三学社在“建筑产业化”研究中的一环。在当前城镇化背景下，我国整个建筑行业体量巨大，且建筑业对其他产业具有很大的带动力和示范效应，因此九三学社中央牢牢把握“建筑业产业化”这个产业转型与低碳发展的契合点，以建筑业转型中包括建筑垃圾资源化利用在内的不同角度，助推经济增长方式转变和产业结构优化。
九三学社在建筑产业化上的研究和探索同样得到了全国政协的认可，成为全国政协双周协商座谈会主题之一。会上，九三学社中央从建筑垃圾资源化利用出发，进一步扩展到整个建筑行业的产业化。就加强标准体系建设，重视技术体系集成，强化产业链培养，完善政策与法规体系，大力推广应用等方面提出了具体建议。（包松娅）
