我国是一个草原大国，拥有各类天然草原近4亿公顷，约占陆地国土面积的2/5。我国草原大都位于干旱半干旱、高寒地区，生态系统脆弱，生态区位重要，是我国重要的水源涵养区和北方地区最大的绿色生态屏障，也是我国重要的优质畜牧业生产基地，对维护国家生态安全和食物安全，保护生态环境，促进经济社会全面协调可持续发展具有十分重要的战略意义。

近年来，国家对草原保护建设投入不断加大，草原保护管理力度不断加强，管理制度不断完善，草原生态出现好转迹象。但是，我们在草原地区调研时发现，一些地方政府单纯追求经济发展，对草原生态的重要性认识不足，忽视草原生态保护，把草原土地资源作为招商引资的优惠条件，非法占用草原现象非常突出。据了解，2013年，全国非法征收征用使用草原案件发案数量比上年增长了3.3倍，非法临时占用草原案件发案数量比上年增加了51.2%，未审就占、少批多占等违法占用草原土地行为多发频发。主要表现在：

一是矿藏开采和工程建设非法占用草原。我国草原地区蕴藏着丰富的矿藏资源，内蒙古现已查明含煤面积达10多万平方公里,大都分布于草原地区。新疆煤炭预测储量2.19万亿吨，占全国预测储量的四成以上。北方草原区风能资源丰富。仅内蒙古可开发风能资源面积就达90 万平方公里。近年来，内蒙古、新疆、甘肃等草原区矿藏资源开采、风电光电建设如火如荼，据有关部门调查，2003年以来，内蒙古有1000多家企业占用草原近14万公顷、青海有390多家企业占用草原2万多公顷，这些企业占用草原从事项目建设，大都没有经过草原行政管理部门审核同意。

二是占用草原修建生猪养殖场。一些地方政府以低廉的草原土地资源招商引资，引进了一些不适宜在草原发展的项目。如河南雏鹰集团2013年在吉林省洮南市修建了年出栏400万头生猪的养殖场，仅修建圈舍占用草原就达22公顷。内蒙古乌兰察布市在草原上招商修建多家养猪场。由于现行法律法规和政策文件对在草原上修建畜牧业生产服务设施的申请主体、建设规模和养殖品种的规定不明确，导致工商资本携巨资大肆圈占草原土地兴建生猪养殖场，对草原生态系统造成了严重破坏，生猪粪便等对草原生态环境造成了严重污染。

三是随意减免和非法挪用草原植被恢复费现象比较突出。草原植被恢复费主要用于草原行政主管部门组织的草原植被恢复、保护和管理。现有的法律和法规明确规定，任何单位和个人无权减免草原植被恢复费，但是一些地方政府把减免草原植被恢复费作为招商引资的优惠条件，如宁夏回族自治区在招商引资中明确规定不征收草原植被恢复费。另外，草原植被恢复费使用不规范。有的地方征收的草原植被恢复费一直放在财政账户，没有及时用于草原保护建设，造成资金浪费。有的地方将草原植被恢复费挪作它用，没有发挥草原植被恢复费应有的作用。

四是非法占用草原案件难以得到有效查处。首先，由于草原确权工作相对滞后，一些地方政府和有关部门把草原当作一块可以随意使用的资源；地方林业部门往往把一些灌木、疏林草原划为林地，草原划为宜林地，地方国土部门把草原划为“四荒地”、荒漠地等作为未利用土地类型，以减小土地审批的难度。其次，一些地方政府没有授权草原行政主管部门进行前置审核，而是指定由国土部门办理一切征地手续，导致草原执法人员查处非法征占用草原土地案件有畏难情绪，不愿查、不敢查，纵容了非法占用土地的行为。

为此，建议：

一是加快草原立法和有关法律修订工作。建议抓紧修订《草原法》、《草原征占用审核审批管理办法》等法律法规，特别注意与《土地管理法》等相关法律法规的衔接，着力解决草原土地管理过程中存在的问题，明确草原行政主管部门在草原征占用审核审批工作中的职能定位。对相关规定、标准必须明确、细化，要有可操作性，切实做到草原土地管理有法可依。进一步完善草原土地管理制度，制定和完善草原植被恢复费征收使用管理办法，明确草原植被恢复费征收标准、征收条件、减免植被恢复费的权限和使用方向等。

二是加大执法力度。针对非法征占用草原土地违法案件发案规律和特点，组织专项打击行动，从严查处各类非法违法征占用和审核审批草原土地的案件，有效遏制草原土地资源的非法流失。对一些大案要案要形成督办机制，一查到底，对违法行为给予法律严惩。加强草原监理机构和队伍建设，不断强化对草原的日常监管。

三是加快推进草原确权划界工作。建议以农村土地确权承包登记颁证工作为契机，加强多部门合作，加快推进草原确权登记、基本草原划定等工作，运用 3S等高新技术划定草原边界，建立草原数据库，做到权属清楚、四至明确、草原土地类型准确。数据库要及时更新，准确反映草原土地变化，依法保护草原土地资源。