编者按：近日，国务院发布了《促进大数据发展行动纲要》（以下简称《纲要》）的通知。在《纲要》中提到，将建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制。显然，打造“数据强国”已成为世界众多国家的战略目标，亦是当今国际竞争的又一制高点。

“春江水暖鸭先知”。以“科技”为参政议政“传统阵地”的九三学社中央，早就将“大数据”作为多年的关注点。2014年10月，全国政协副主席、九三学社中央主席韩启德率九三学社与国家发改委、科技部、工信部、公安部、民政部、财政部及国家统计局等部门组成的调研组，就“利用大数据等现代技术提升政府治理能力”，先后赴上海、北京、广州、武汉和珠海等地，对6个城区、40余个部门、70家企事业单位进行调研并召开了十余次座谈会，并将此调研报告上报国务院，为《纲要》的出台出了一份力。这份调研报告如今看来，其中提出的大量成功案例、典型问题和建议，对具体措施的进一步落实依然具有借鉴意义。

大数据提升政府治理能力意义重大

一是揭示出与传统不同或难以展现的关联，增强政府决策的科学性。调研了解到，比如上海交通综合信息平台集成道路传感系统、出租车GPS系统、居民手机信号迁移、实时视频采集等多系统信息用以分析交通状况，大大增强了交通管控措施的准确性和时效性，并提高了交通基础设施建设的科学决策水平。北京拓尔思公司利用大数据技术预测厄瓜多尔总统选举，得票率与实际误差仅1.36%，体现了大数据舆情分析辅助决策的巨大潜力。

二是提高政府监管市场、建立公平竞争环境的能力。政府监管市场往往由于信息不完备，存在一些困难，利用大数据可很好提高政府监管能力。在北京，企业与监管部门合作，利用互联网和金融行业数据搜寻非法集资、违法违规交易线索。上海的公共信用信息服务平台，归集包括法人和自然人监管、执法、审批、资质等1200多个信息事项、3亿多条数据，供部门监管和信息主体查询。

三是增强公共管理和服务能力，达到个性化和精准化服务的要求。例如，上海申康医联工程已完整收集38家三级甲等医院数据，目前又扩大收集范围，包括来自上海、广州、武汉等城市和20多个地级市的近1亿就诊人群，形成国际上最大的电子健康档案信息库和PB级的医学影像档案库。上海民政局通过居民经济状况核对系统，完成17.4万余户次申请家庭的经济状况核对，检出1.7万不合规户，节约公共财政19亿元。

四是提升社会管理水平，为社会治理体系现代化和保障国家安全提供技术支撑。目前，社会发展呈现多元化，各种矛盾比较集中，需要新的思路和方法来解决这些棘手的问题。例如，广州市黄埔区基于“综合化、网格化、信息化”，面向社区整合大数据应用，实现“数据到楼、一图搞掂、一按全知、实时追踪、系统整合、条块融合、现场直播、问效于民”，排查纠纷隐患7.2万宗，就地化解率达98%，将很多社会矛盾化解于基层。重庆基于大数据的电子车牌技术，除实时支持交通管理外，还为公安机关采集办案信息700多万条。这些大数据应用显著提升了预防暴恐事件的能力，让暴恐分子真正成为光天化日下的“过街老鼠”。

五是提升污染监控和环境保护成效，推进生态文明建设。重庆的电子车牌大数据技术为“黄标车”整治提供了有效技术支持，节约能源近万吨标煤，减少二氧化碳减排4万余吨，缓解了大气污染。2006年以来，北京公众与环境研究中心采用汇总政府公布和志愿者收集数据等方式，制作了5大类13个子类的环境污染海量数据库，不仅直观展示各地各流域的环境质量和污染排放数据，还列出近15万家企业的环境监管记录，在监控污染状况、监督企业整改等方面发挥了重要作用。

此外，借助政府部门数据融合，还可更加准确、及时、客观地评估政府绩效、政策成效，监视腐败滥权、违法违纪行为，优化工作流程、提升行政效能、增强政府公信力。

目前，对大数据等现代技术仍然缺乏全面的认识。一项针对我国主要部委信息化部门的调查显示，近四成的负责同志并未对大数据提升业务能力予以足够重视，仅有5.6%的部门将数据分析视为业务核心竞争力。当发达国家已率先启动以大数据技术为核心的新一轮信息战略的同时，我国部分省市已从政府数据公开、建立制度规范等方面着手，研究地方的大数据发展战略。但在国家层面，亟待形成统筹把握大数据发展趋势、推进大数据应用的整体思路和发展规划。一是摸清底数、凝聚共识，尽快将大数据等现代技术应用上升为国家战略，同时把数据主权纳入国家核心利益范畴。组织法律、行政、科研、产业、社会团体等多方力量，研究大数据等现代技术发展趋势，评估和应对大数据对经济、社会、文化、政策法律、国家安全等方面带来的影响和挑战。二是确立以提升政府治理能力现代化为切入点，带动大数据技术进步和产业培育的发展路径；同时，应特别注重宏观规划、整体设计和资源统筹，引导各地因地制宜并量力而行，避免竞相跟风大建超算中心、数据中心、产业园，再次陷入一拥而上、大干快上的恶性竞争。

完善管理大数据技术应用夯实基础

应用大数据技术，数据的可得和易用是前提。目前，我国大多数部委和省级政府部门的核心业务都有数据库支撑，核心业务数据库覆盖率超过80%。尽管政府掌握的公共数据量大、面广、价值密度高，但由于技术规范不一致、准确性和一致性差、安全责任不明晰、部门利益不协调等原因，制约了政府各部门、各层级间信息资源的交换共享和开发利用，使各部门成为“信息孤岛”，无法实现数据价值最大化。一是在国家层面确定数据资源监管机构（例如国家网安办的下设部门），统筹各类信息化平台项目规划，逐步规范数据业务流程。二是按照“一数一源，一源多用，授权使用，分层管理，分级应用”的原则，构建政府数据部署和应用模式，明确不同类别、不同层级政府部门在大数据建设中的定位，建立数据保密、授权和风险分级管理机制，加强敏感数据和数据跨境流动的监管，完善政府大数据应用框架机制。三是出台大数据技术、协议、标准等规范，统一政府各部门数据编码、处理、共享、交换标准。四是从数据积累丰富、质量较好、应用需求迫切的部门起步，依托各部门已有的数据库和电子政务资源，逐步整合数据存储处理业务，构建完整的、系统的、多层次的公共云平台体系，汇集各部门数据，打造集中与分布式相结合的政府信息资源服务系统，对内共享交换，对外协同服务。五是建立数据安全保障机制。随着情报监控、黑客攻击愈演愈烈，除了建立安全技术防范体系、加强安全监测、管理，特别要加强身份认证与访问控制系统建设，确保信息使用过程可监控、可溯源；同时要加强数据备份容灾中心建设。六是定期对政府数据共享交换、数据质量、部门合作、应用成效以及数据安全等进行评估，纳入绩效考核。

信息共享重视大数据带来的法律问题

目前，许多国家都制定了针对政府信息公开、公民个人隐私和企业商业秘密保护的法律。而我国在信息公开与保护立法层面，则同时面临厘清相关保护范围和对象，以及与大数据现代技术接轨的双重压力。在法律层面，我国只有针对国家秘密的《国家保密法》，缺少关于个人隐私和商业秘密的专门法律；在专门的行政法规和部门规章层面，只有针对政府信息公开的《政府信息公开条例》及一些部委的实施办法，约束力度不足；关于数据所有、采集、存储和使用权责方面的法律也是空白。

在政府治理中合理运用大数据，必须在法律框架下清晰界定使用的边界。一是厘清公民隐私权和知情权的界限，加快制定涉及个人隐私、商业秘密和政府保密数据采集、使用和保护的基础性法律；在《政府信息公开条例》基础上制定《政府信息数据公开法》，保证政府数据在风险可控原则下最大程度公开，同时明确个人和企业必须公开数据的条件、范围和保障。二是制定关于数据产权归属、转让和涵盖数据采集、存储、加工、传递、检索、授权应用等环节的法律法规，明确数据拥有者、使用者、管理者、知情者、投资者等各方的责任权利义务，建立符合中国国情的信息数据法律体系。三是在立法、司法和执法环节中加大对信息数据造假、泄露、窃取和盗版侵权等活动的打击力度，保障个人、企业和国家数据安全。

人才支撑加大技术攻关力度

大数据技术和人才支撑，既关系到政府治理能力和产业竞争力，又关系到国家安全,我国技术攻关和人才培养力度仍待加强。一是大数据技术研发方面有待突破。大数据应用的标准、评估、分析等技术研发有待推进，现有的信息安全手段难以满足大数据应用的安全要求，数据分布式处理的泄露控制、网络攻击和数据污染风险防范，降低设施能耗等等，这也是国际上同样面临的问题。二是支撑我国大数据平台的软硬件仍然受制于人，存在较大安全隐患；即使是国产的计算机、网络设备也大量采用国外芯片，短期内仍不具备完全国产化能力。三是数据科学与工程领域的专业人才尤其是复合型人才匮乏。

为此建议，一是成立国家专项科研基金，大力支持数据科学的基础性、关键性和前瞻性研究，例如海量数据存储分析、数据质量评估、数据脱敏、深度学习、隐私保护、知识图谱、语言处理以及节能计算等关键技术。同时，要加大对大数据安全技术和基础设备方面研发的投入与积累，强化核心技术自主可控原则，注重安全技术储备，逐步实现核心软件、关键设备国产化。二是在高校设立数据科学和数据工程专业，建立学科体系，注重跨学科的复合型人才培养，并将数据科学、数据工程等专业列入紧缺人才专业方向目录。建立数据分析师等职业资格认证体系，鼓励培训机构开展数据人才培训。三是组建产业联盟，构建大数据技术的“政、产、学、研、用”联动机制，抓住大数据技术在政府治理方面创造大量需求的机遇，以应用刺激人才培养、促进技术研发。四是围绕数据思维模式和数据技术能力等方面，对信息化、统计和决策管理等部门的人才队伍开展培训。五是在国家科技投入中，要特别对小微科技企业予以倾斜。

重视市场打造新的经济增长点

目前，我国数据资源产权结构单一，市场开放不足，缺乏竞争机制，导致政府数据开发利用的范围小、层次少，数据加工处理能力较弱、分析水平较差、综合应用较少，且多集中在结构化数据，占数据总量95%以上的非结构化数据被束之高阁。同时，如360、腾讯、阿里巴巴、百度等企业拥有大量行业数据，万达信息、拓尔思、龙信等企业拥有专业数据分析应用技术，若政府部门与上述市场主体加强合作，必将激活各方潜藏的巨大市场价值，并提升政府的决策管理服务水平。建议，一是以产业化、市场化为方向，完善大数据产业政策环境，搭建数据交易市场与平台；放宽市场准入，打破数据垄断，建立以市场为主导的政府数据资源运行机制；按市场规律和风险等级分级开放政府数据资源，授权和鼓励第三方参与政府数据资源开发；向市场购买社会数据及服务，鼓励基于大数据的服务和运营模式创新。二是在健全市场规则的基础上，选择医疗卫生、金融、食品安全、交通物流、公共安全、社会保障、环境保护等重点领域，借鉴国内外经验，开展大数据等现代技术的重大专项应用示范。在金融领域，各级政府为扶持中小微企业发展投入巨大，但往往忽视中小微企业融资难问题的症结在于信息不对称、信用不清晰。应在严格保护企业商业秘密的前提下，通过动态采集分析小微企业在金融部门与网络平台上的资金和交易数据，对其信用进行贷前评估，以提供不同额度、低门槛的贷款服务，贷后跟踪监督；在条件成熟时将贷款信用记录与银行征信系统联网。挖掘政府和社会的需求，以应用为导向，以点带面推动大数据产业发展，提升政府治理能力和市场创新活力。三是在推进电子政务、“宽带中国”、“三网融合”等工程建设的同时，应充分利用网络设施不受地域限制的优势，统筹设施资源配置，力求存量资源利用最大化；对投资量大周期长、技术更新快的大数据技术基础设施综合评估、量力而行，避免过度超前。

 

■部委动态：

工信部：多措并举 支持大数据产业发展

本报讯“工信部制定的《大数据产业‘十三五’发展规划》，将出台促进大数据产业发展的推进计划，统筹布局大数据技术和产业发展，促进规划、标准、技术、产业、安全、应用的协同发展。”工业和信息化部信息化和软件服务业司司长陈伟日前在接受媒体采访时透露了大数据产业的近期动作。

据了解，工信部还将促进大数据与其他产业的融合发展，着力发展工业大数据，加强产业生态体系建设，推动大数据标准体系建设。目前，工信部已经指导全国信息技术标准化委员会组建由130余家单位构成的大数据标准工作组，组织起草了《大数据标准化白皮书》，制定大数据标准体系，逐步与国际标准接轨。

“我们还将支持地方开展大数据产业发展和应用试点。加强大数据基础设施建设，探索和加强行业管理。”陈伟表示，目前，工信部已支持和指导北京、上海、贵州、广州、陕西等地大数据产业和应用发展，这些地方先行先试，主动探索，已初见成效。

■相关链接：

大数据技术对全球经济社会产生巨大影响，已经引起不少国家高度重视。2012年美国将发展大数据技术确定为国家战略，2013年日本公布以促进大数据广泛应用为核心的“创建最尖端IT国家宣言”，韩国启动建设国家大数据中心，英、澳等国也积极跟进。

在我国信息化水平最高的北上广等地，广东省于2012年在全国率先启动大数据战略，广州市《实施大数据战略工作方案》也即将出台；上海市于去年发布了《推进大数据研究与发展三年行动计划》；北京市已有29个部门公布了400余个数据库，中关村也成立了大数据交易产业联盟，发布了《关于加快培育大数据产业集群，推动产业转型升级的意见》。

调研组成员名单

调研组组长

韩启德：全国政协副主席、九三学社中央主席

调研组副组长

赖明：全国政协常委、全国政协提案委员会副主任、九三学社中央副主席

赵雯：上海市副市长，九三学社中央副主席、上海市委主委

成员

伍浩：国家发改委高技术产业司副司长

杨咸武：科技部高新技术发展及产业化司副司长

程伟：民政部办公厅副主任

陈勋吹：民政部低收入家庭认定指导中心副主任

魏平岩：公安部科技信息化局副局长

王东伟：财政部行政政法司副司长

许亦频：国家统计局科研所常务副秘书长

谢雨琦：工业和信息化部通信发展司处长

赵勇：九三学社中央副秘书长兼参政议政部部长

王元丰：九三学社中央参政议政部副部长

周鸿祎：九三学社中央科技委员会副主任，奇虎360公司董事长

曹珍富：九三学社上海市委委员，上海交通大学特聘教授，可信任数字技术实验室主任

陈利浩：九三学社中央人口资源环境委员会副主任，远光软件股份有限公司董事长

王汝芳：九三学社中央科技委员会副主任，中关村科技园区管委会副主任

赵兰香：九三学社中央科技委员会副主任，中科院科技政策与管理科学研究所研究员

邹晶：九三学社中央人口资源环境委员会副主任，国家发改委国家应对气候战略中心综合部副主任

郭源生：九三学社中央科技委员会委员，工信部电子元器件行业发展研究中心总工程师

邬玉良：九三学社中央科技委员会委员，北京中科同向信息技术有限公司总经理

贾伟平：九三学社中央委员，上海市第六人民医院院长

（载于《人民政协报》2015.10.30日第八版）