灌木林经营对干旱地区生态保护和发展至关重要。一是可使生态得到保护。灌木林具有速生、生物量大、高热值、萌蘖能力强、生长周期短、高适应性和抗逆性等特点，在生态恢复、改土增肥、畜牧饲料、沙荒地治理等方面具有巨大作用，非常适宜在年降水量在400毫米以下的干旱地区和盐碱地生长，且不需要人工补水。据统计，全国灌木林面积超过4500万公顷，占全国林地总面积的16.02%，总生物量超2亿吨。以鄂尔多斯为例，全市林地的86%是沙区旱生灌木，面积近200万公顷。内蒙古通过在沙漠地区的风沙土和荒漠土上保护和营造灌木林，生态整体恶化趋缓、局部逐步好转，生态环境明显改善。二是可使产业得到发展。灌木林须每隔3-5年平茬复壮才能生长旺盛，因此，可利用沙柳、柠条、扬柴等乡土灌木树种平茬后的资源推动区域产业发展，如建立人造板、生物质燃料、青储畜牧饲料、包装材料（瓦楞纸、纸托盘）等产业。内蒙古赤峰市某集团，以直径为6公分以下的农林剩余物为原料，利用其纤维素和半纤维素生产乙酰丙酸和糠醛等有机化合物，其下游产品达数千种，均可替代以石油基材生产的产品；利用木质素生产出的生物质燃料可用于发电和供热，有利于节能减排，已经成为国家林业局林业生物质能源示范企业。三是可使农牧民实现增收。灌木林的平茬抚育和产业发展推动了农村产业结构调整，缓解了林牧矛盾，促进了农牧民脱贫增收，也有利于农民工返乡创业和当地农牧民就近就业。2014年，鄂尔多斯农牧民来自沙柳产业人均的收入达2600元，占人均总收入的20%。

但调研发现，在干旱生态脆弱的西北地区，有些关于灌木林的政策违背了科学常识：把盖度60%以上的灌木林划成国家一级公益林，采用纯保护方式，禁止开展任何经营活动。但这些灌木林恰恰亟待平茬抚育，用盖度这个动态指标划分公益林等级，限制灌木林经营显然不科学。若不正常开展平茬抚育将导致一些问题出现。一是灌木成片死亡或发生严重病虫灾害。按沙柳的生长习性，需每３年平茬1次，否则长势衰退、生长不良、易发生病虫害、甚至死亡。目前，内蒙古大部分灌木林没有经营抚育，有的出现了大面积老化、退化、干枯等树势衰弱现象，且之后极易发生虫灾导致灌木死亡。据鄂尔多斯有关部门测算，每年因平茬不及时导致老化枯死的灌木林约2-3万公顷，超过当年造林任务的35%。二是农牧民重新放牧，导致造林绿化成果遭到严重破坏。由于未能利用灌木林平茬产生经济效益，当地农牧民将已经圈养的牛羊又重新在灌木林中放养，对灌木林破坏十分严重，枝芽被取食殆尽、灌木衰弱、土壤进一步沙化，影响当地畜牧产业持续发展和造林绿化成果。三是助推了煤化工等高能耗、高污染产业的发展。目前，内蒙古干旱地区生态较好、空气新鲜，污染企业少，适合发展以一产资源推动二、三产的多产联合发展。但是，若对灌木林限制平茬抚育，不仅影响当地群众的经济收益，一些以平茬后灌木为主要原料的企业也因资源不够、价格上涨而处于半停产的境地，急需引进的大型饲料加工企业也因原料问题难以落地。另外，偷牧、滥牧现象严重，一些资源失去利用价值，助推了当地发展污染企业。

因此，利用市场机制积极开展灌木林平茬作业，发展循环经济，势在必行，刻不容缓。为此建议:

一是修改完善《国家级公益林管理办法》和《国家级公益林区划界定办法》。除自然保护区、江河源头、38度以上陡坡、年均降水量在200毫米以下的灌木林应划为国家一级公益林外，其他区域，特别是干旱地区的人工灌木林均应划为国家二级公益林或地方公益林，鼓励采取平茬技术促进灌木更新复壮。

二是尽快将灌木林抚育纳入国家森林抚育项目管理范围，享受国家抚育经营补贴。补助资金应对从事经营活动的农民、专业合作社、企业一视同仁，同时各级政府和林业主管部门要建立灌木林平茬抚育目标责任考核制度，加强事中事后监管。

三是开展试点示范。在内蒙古生态脆弱地区，选择2-3个较贫困的旗县作为试点，总结探索通过灌木林抚育推动相关产业发展的经验、生态保护和产业发展的平衡点，形成产业链，促进循环经济产业在贫困、干旱地区可持续发展。